推进农村集体经营性建设用地入市改革
农村集体经营性建设用地入市改革，是贯彻十九大精神，实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展机制的重大举措。当前我市尤其是先行先试的XX市，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线，积极探索农村集体经营性建设用地入市，有效推动当前征地矛盾化解，为全面建成小康社会提供了有力的土地资源支撑。
为全面了解XX市农村集体经营性建设用地入市改革做法，深入分析存在的问题，有针对性地提出在全市推广的对策建议，我们开展了农村集体经营性建设用地入市改革专题调研。
一、XX改革试点的做法和成效
截止目前，全市累计完成集体经营性建设用地入市21宗，总用地面积119.2亩，成交价款9173.9万元，扣除增值收益调节金后，村集体经济组织获益7200余万元。
表 1：全国和XX市集体经营性建设用地入市情况
入市用途有商业、旅游、公共服务设施、居住、教育设施等，并与国有土地实行同等入市、同权同价。确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利、坚守四条底线、遵循四项工作原则”的改革路径，在入市管理、出让规定、地价管理、异地调整、增值收益调节、抵押贷款等方面制订了6项试行。从完善农村集体经营性建设用地产权制度、明确入市范围和途径、建立交易规则和监督服务规则、建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制等方面系统解决了“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”四个核心问题。
（一）坚持农民主体地位，分类明确“谁来入市”。在主体设置、程序规定上把参与权、选择权、决策权赋予农民。明确入市主体是农村集体经济组织。同时，强化土地入市的民主决策，建立土地入市集体决策制度，对入市涉及的宗地情况、入市方式、起始地价、收益分配等重大事项进行全程公开、民主管理。
（二）坚持存量与增量并重，多规合一确定“哪些地入市”。入市的土地确定为工矿仓储、商服、旅游等经营性用途的农村集体建设用地，主要包括五类：一是依法取得的存量集体经营性建设用地；二是实施农村更新改造后节余的建设用地；三是实
施“异地奔小康”工程后腾退出的建设用地；四是城乡新社区集聚建设中的产业用房用地；五是土地征收后的村留用地。
（三）坚持市场配置资源，以制度化管理规范“怎么入市”。改革过程中，XX从源头上对农村集体经营性建设用地使用权入市实行制度化管理，通过构建统一的交易平台、制度和程序进行规范管理，公开出让或挂牌租赁供地。同时，借鉴国有建设用地使用权有偿使用做法，采用公开招标、拍卖、挂牌出让或租赁供地方式，并参照国有建设用地使用权供应的要求进行管理，全面体现了农村集体经营性建设用地使用权入市的公开、公平、公正，使之具有公信力、权威性。
（四）坚持收益均衡共享，差别化调节“钱怎么分”。以“同权同价同责”为出发点，通过核算集体经营性建设用地成本和收益对比，明确土地增值收益调节金收取方式，差别化确定调节金征收比例。村庄规模范围内的经营性用地入市收益，在扣除基础收益后按三级超率累进征收率征收调节金，未超过基础收益50%的部分，征收率为30%；超过基础收益50%但未超过100%的部分，征收率为40%；超过基础收益100%的部分，征收率为50%。
二、改革过程中遇到的问题
一是实施过程中少数群众有担心、不理解。走访过程中，不少农地入市项目所在村的负责人表示，少数群众担心改革是否会损害村集体和村民的利益，工作人员需要花大量时间和精力作解释说明工作，统一思想。
二是村集体变相成为操作受让主体存在隐忧。改革试点中，大部分项目是由村集体通过“左手”倒“右手”的形式完成建设用地招拍挂的程序，但操作中如果遇到个别股东有不良信用记录，就会影响公司作为受让主体的资格，项目招拍挂可能因此中断。同时，每村都成立一家公司，村干部要花费大量的时间和精力熟悉整个流程，影响工作效率。
三是就地入市存量有限，跨行政区域调节入市尚待破题。据调查，XX农村存量集体经营性建设用地总量仅4亩，且多为零星边角插花地块，不能形成规模效应。对此，XX市渴求通过上级部门的协调，打通跨行政区域的农地入市指标余缺调剂，更高效率、更大范围、更佳方式实现农村集体经营性建设用地入市的资源配置。
三、改革成果在金华全市推广的对策建议
（一）持续深入推进，放大改革试点成果
一方面，继续深化和提升XX试点工作。批准试点工作延期至2018年底，XX作为我市唯一的改革试点单位，要按照和上级要求精神，本着“一条主线、一个核心、三个关键、一个保障”的要求，继续深入推进集体经营性建设用地入市改革试点工作。改革需要负重前行，要发扬XX市宅基地三权分置改革的成功做法和经验，及时总结好试点经验，坚持边试点边总结，边总结边提高，将三项试点与相关改革、地方经济社会发展统筹起来，增强改革的系统性、整体性、协调性，全力把改革试点推向一个新的阶段。另一方面，作为金华市本级，应密切关注XX的改革试点，主动置身其中，在农村集体经济“消薄”攻坚战和乡村振兴工作中，高度重视农地入市资源的挖掘利用，为深入推进XX农地入市实践、拓宽集体经营性建设用地入市项目范围、拓展入市项目用途积极献计献策，为XX形成可推广、可复制的农地入市工作经验添砖加瓦，为本地农地入市改革未雨绸缪。
（二）优化制度成果，增强改革实践效率
一是优化制度设计。农地入市改革性、程序性强，要保障依法依规办事，必须加强制度体系建设。XX市已在着手制定一系列试行办法，要从制度设计的管用、简约、有效上下功夫，在改革试点中不断深化优化。二是优化实践流程。如XX市下一步拟开展集体经营性建设用地整备试点工作，成立县市一级的农村土地联合会。在成立农村土地联合会和各镇街农村土地运营公司的基础上，前期先统筹农村集体经营性建设用地入市增值收益，后期再统筹宅基地有偿退出和土地征收的土地增值收益，最终实现各项增值收益的平衡和农村农民共享。在建立覆盖全市所有农村的宅基地基准地价体系的基础上，加快建立集体经营性建设用地基准地价体系，以土地定级为基础，合理确定商业、工业、公共基础设施等集体经营性建设用地基准价格，在全国率先建立完善城乡用地全覆盖的基准地价体系。深入研究土地增值收益平衡机制，进一步探索完善土地增值收益调节金制度。完善存量与增量并重、多种用途并举的农村集体经营性建设用地入市的改革思路。
（三）强化配套服务，拓展改革工作效能
一是强化部门服务。结合最多跑一次改革，梳理农地入市项目审批“绿色通道”。针对农地入市过程中的税负比例较高的问题，建议财税部门对集体经济薄弱村研究相关优惠减免措施。二是强化镇街服务。如针对村集体农地入市项目单兵作战、效率不高问题，各镇街成立农村土地整备公司，对入市地块进行整备和土地前期开发，以及组织招商、统一入市，确保村集体经济组织分享土地收益。三是强化统筹。着眼于市场化的资源配置手段，探索跨镇街道乃至跨县市开展农地入市置换、进行余缺调剂的途径，结合XX市“集地券”制度的成功经验和做法，进行内涵的有效拓展和外延的进一步延伸。
