行 政
大数据时代治理能力
提升的对策建议
胡厚翠
(合肥市行政学院公共管理教研室副教授ꎬ复旦大学国际关系和公共事务学院访问学者)
[摘要]各部门的信息化平台需要解决的问题主要有:大数据平台整合进度较慢ꎬ对大数据认识不到位ꎬ大数据复合型人才匮乏ꎬ大数据平台(产业)建设资金不足ꎬ相关法规制度出台滞后ꎮ针对于此ꎬ应加快大数据平台整合开放进度ꎬ加大对大数据资源整合的宣传培训力度ꎬ加大对大数据人才的培养进度ꎬ加大对大数据信息平台建设的资金持续投入ꎬ加快出台一些大数据法规制度ꎮ
[关键词]大数据ꎻ治理能力ꎻ对策建议[中图分类号]Ｄ０３５－３９
[文献标识码]Ａ
[文章编号]１００３－７４６２(２０１８)０３－００５６－０５
ＤＯＩ:１０１３９７７/ｊｃｎｋｉｌｎｘｋ２０１８０３０１１
一、大数据是治理能力提升的新途径
２０１５年８月１９日ꎬ通过的«关于促进大数据发展行动纲要»中明确指出“大数据成(一)大数据的内涵与外延ꎮ
为提升治理能力的新途径ꎮ”今后要逐步建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理新机制ꎬ从而最终实现治理能力和治理水平的现代化ꎮ
１大数据是指巨量的数据集ꎮ大数据指蕴含着巨大的、可有效利用的、多样化的数据集ꎮ[１]
大数据泛指巨量的数据集ꎮ由数量大、类型多、结构复杂的数据构成的数据集合体就是指巨大的数据资料ꎮ[２]大数据(ＢｉｇＤａｔａ)是一个技术性概念ꎬ就是通过传统的一般的数据分析工具无法分析的一些海量或巨量数据ꎮ[３]２００８年９月４日ꎬ«自然»(Ｎａｔｕｒｅ)杂志中出现了“ＢｉｇＤａｔａ”一词ꎬ但学术界对于“大数据”的概念至今没有形成共识ꎮ２０１１年５月ꎬ麦肯锡全球研究员在其研究报告«大数据:未来创新、竞争、生产力的指向标»中指出:大数据就是指数据容量已经远远超出传统数据库容量的数据集ꎮ[４]
２大数据是一种信息资产、战略资源ꎮ大数据将成为重要的战略资源和核心资产ꎮ[５]通过对
这些巨大数据的处理、整合ꎬ形成一种资源ꎮ[２]大数据时代是一个将数据等同于战略资产的时代ꎬ其中数据具有社会化、战略化和资产化等三项特征ꎮ[６]大数据是一种数据信息资产ꎬ这些数据信息具有很大的经济和社会价值ꎮ并且这些数据信息是动态变化的ꎬ种类会逐渐增多的ꎮ这些数据信息处理后会有很强的决策力和洞察力ꎮ[７]数据即资源ꎬ是现代治理的数据基础和技术支撑ꎮ大
本文系２０１７年全国行政学院科研合作课题«基于大数据的治理能力提升研究»(编号:１７ＫＹＨＺ０１３４)的阶段性研究成果之一ꎮ
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数据这种战略资源技术能给治理带来很大好处ꎬ如能够有效实现社会治理的精细化、有效提升公共决策能力、有效推动现代民主政治的发展等ꎮ[８]
３大数据是一种技术ꎬ同时ꎬ大数据还是一种能力、一种思维和一个时代ꎮ[６]信息社会的发展已经进入到大数据时代ꎮ在大数据时代ꎬ大数据不仅只是简单的数据ꎬ这种数据还代表了一种信息技术的飞跃ꎬ更是一种人类认识世界的方法和人类认识世界的工具ꎮ大数据拼的不是数据的规模容量ꎬ而是一种人类认识世界的思路ꎮ[９]４２大数据已经超越了技术属性范畴的概念ꎬ它是一个具有很鲜明的社会属性的概念ꎬ如作为思维方式的的大数据、作为基础设施的大数据、作为核心资源的大数据和作为技术与能力大数据ꎮ[１０]有的学者从数据的潜在价值角度出发ꎬ认为“大数据”之大ꎬ不仅在于容量之大ꎬ还在于价值之大ꎮ如通过对这些数据进行深度挖掘可以发现ꎬ新知识带来大价值、大科技、大利润和大发展ꎮ[１１]
４大数据是一种变革之力ꎮ有学者认为ꎬ对海量数据进行深度分析形成的大数据最终能形成一种变革之力ꎮ[１２]大数据焕发出的变革力量对每个国家来说都非常重要ꎬ它的变革之力可以重塑未来国际战略格局ꎮ[５]大数据的变革之力包括技术变革和社会变革ꎬ其中社会变革的效应更加深远ꎮ它可以对职能转变和机构改革带来质的飞跃ꎮ[１３]大数据在管理的模式、流程、手段、结构等方面将产生巨大的社会变革效应ꎮ[７]
(二)大数据在治理中的重要作用ꎮ决策一经作出ꎬ对整个社会发展产生了深远影响ꎮ以前的决策模式常以经验和直觉为主ꎬ容能对客观现实作出科学的判断ꎮ一是在科学完整的数据搜集、分析的基础上运用大数据技术作出的决策具有很强的科学性与精准性ꎮ二是在网络上运用大数据技术进行广泛的调查与意见征询作出的决策ꎬ不再是单一的决策ꎬ具有很强的社会大众性ꎮ[１４]三是在宏大的数据支撑之上运用大数据技术ꎬ可以比较各种方案的优劣ꎬ模拟运行每种方案可能存在的风险点ꎬ动态评估实施效果ꎬ从而优化其决策方案ꎮ[１５]
２大数据可以提升公共服务水平ꎮ大数据时代提供的公共服务产品将会更加个性化和人性化ꎬ公众对于的满意度也会大大提升ꎮ[１４]一是大数据可以更好地提供个性化的公共服务产品ꎮ例如ꎬ可以通过对公众在微博、门户网站等的发表评论、浏览次数、栏目关注度、在线申请服务等多项行为进行关联分析ꎬ进而提供个性化的公共服务产品ꎮ二是大数据可以促进公共服务质量的提升ꎮ可以通过应用大数据对公共服务的质量情况进行实时监控ꎬ确保公共服务质量ꎬ从而实时改善公共服务质量水平ꎮ三是大数据可以实现公共服务资源的最优配置ꎮ应用大数据技术可以明确哪些地方公共服务资源过于集中ꎬ哪些地方公共服务资源相对缺乏ꎬ这有助于将公共服务资源向有需要的人群进行重点倾斜ꎬ从而达到最优化配置ꎮ[１６]
３大数据可以实现与社会主体之间的合作治理ꎮ在传统的社会中ꎬ是解决社会事务的唯一治理主体ꎮ而随着社会进入高度复杂化ꎬ很难处理好高度复杂化的社会事务ꎮ“管理”变成了“治理”ꎮ这一转变有其深层原因ꎮ其中“管理”中由于只有一元的原因ꎬ导致“拍脑袋”决策、“一言堂”决策等时有发生ꎮ而“治理”则由、企业、社会组织、公众等多元主体组成ꎬ不再是唯一主体ꎮ这就形成了多元合作共治的格局ꎮ多元化的社会治理主体成为和同等的主体地位ꎮ而大数据时代的到来则为解决这一问题提供了便利之路ꎮ因为互联网、大数据的出现ꎬ让整个社会的信息出现了扁平化的趋势ꎬ让多元化的社会治理主体参与社会治理成为可能ꎮ[１４]
二、大数据时代下治理能力提升面临的突出问题
为充分了解相关部门在运用大数据技术的实际能力情况ꎬ本课题组对合肥市以及周边市«岭南学刊»２０１８年第３期
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１大数据可以推动公共决策的科学化、民主化ꎮ治理能力的核心是其的决策能力ꎮ
易出现决策失误ꎮ而大数据时代出现了一种数据驱动的新型决策模式ꎮ因为数据来源于客观事实ꎬ
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相关部门的信息化平台进行了实地调研ꎬ如城市管理局的“数字化城市管理系统”ꎻ审计局的“数字化审计系统”ꎻ民政局的“社会服务管理信息化平台”ꎻ交通运输局的“出租汽车服务管理系统”ꎻ教育局的“教育云平台”以及数据资源局的“大数据平台”等ꎮ这些信息化平台在运用大数据技术方面成效很明显ꎬ在治理中也起到了应有的作用ꎮ但是把这些部门的信息化平台与«关于促进大数据发展的行动纲要»中所述的“大数据”相对应ꎬ我们就会发现ꎬ“大数据”本身所包含的“技术”、“能力”、“思维”、“变革之力”等相距甚远ꎬ大数据在治理中的应有作用还没有很好地发挥出来ꎮ当下有很多问题急需解决:
(一)大数据平台整合进度较慢ꎮ
目前ꎬ有些城市已经顺应大数据时代的形势ꎬ成立了大数据局、数据资源局等ꎮ在此之前ꎬ多数部门都是靠单位协调、自己想办法的形式去共享别的单位的数据资源ꎮ需要花费大量时间和人力去协调相关部门和单位ꎬ有的单位甚至以保密等理由ꎬ拒绝提供相关数据ꎬ工作效率和工作目标的实现大受影响ꎮ如果有大数据平台的资源共享ꎬ工作效率就会大大提升ꎬ单位之间的合作也会较以前更加顺畅ꎮ当前的突出问题主要是ꎬ大家对于大数据局、数据资源局究竟要干些什么、能干些什么ꎬ还没有一个明确的认识ꎬ甚至持质疑态度ꎮ
(二)大数据思维意识普遍缺乏ꎮ
一是部分领导干部大数据思维认识不强ꎮ目前有的部门信息化平台建设存在工作积极性不高的问题ꎬ原因是之前已建有省级信息化平台ꎬ所以市级信息化平台有被边缘化、被清理的趋势ꎮ市级信息化平台的相关领导认为自己的信息数据都上报给了省级信息化平台ꎬ于是便缺乏利用省级信息化平台的数据资源进行下一步数据挖掘的思维意识ꎬ因为即使市级信息上报给了省级信息化平台ꎬ但是当省级信息化平台出现问题时ꎬ还是需要市级各部门的属地处理的ꎮ这时急需市级信息化平台相关人员利用省级信息化平台流转回来的数据进行进一步的深度挖掘ꎬ而不是坐等被边缘、被清理ꎮ二是公众的参与度不高ꎮ由于对大数据中的共享和汇聚数据的重要性缺乏深度认识以及现实中对大数据宣传力度的薄弱ꎬ导致公众对于大数据平台在采集数据过程中的参与度不高ꎮ公众即使知道采集数据的重要性ꎬ但是由于缺乏大数据意识ꎬ也不一定会主动参与其中ꎮ甚至有些管理信息化平台的人员也存在无所谓的态度ꎬ导致大数据平台汇聚数据的难度进一步加大ꎮ
(三)大数据复合型人才匮乏ꎮ
一是具备数据处理、归纳能力的人才不足ꎮ如审计局ꎬ大数据审计经常需要使用数据概化、统计分析、聚类分析等技术ꎬ对数据进行分组归纳ꎬ去发现大量数据中隐藏的数据价值ꎬ这就需要使用大量的模型ꎬ但目前ꎬ由于审计人员的知识水平不够、归纳能力不强ꎬ这一类数据分析技术使用尚不普遍ꎮ再如城市管理局ꎬ目前的数据分析系统统计能力较弱ꎬ统计路径单一ꎬ统计范围较窄ꎬ统计手段较少ꎬ无法进行数据的深入挖掘和对比ꎬ导致下一步的分析工作效率较低、层次较浅ꎮ二是高水准的场景指导人才匮乏ꎮ目前ꎬ有的部门已经安装了很多收集数据的端口ꎬ但是缺乏对数据场景分析能力的人才ꎬ无法设计出一些新的场景ꎬ而专业的大数据处理公司只懂技术的挖掘ꎬ随着大量数据的收集ꎬ急需具备大数据思维和创新能力的复合型人才与之合作ꎮ
(四)大数据平台(产业)建设资金不足ꎮ
一是大数据信息平台建设资金投入不足ꎮ在课题调研中ꎬ多数人认为ꎬ信息化、大数据其实是很耗财的ꎬ例如在数据整合对接过程中ꎬ很少有单位愿意主动提供安全设备、拉专线ꎬ多数单位明确要求先提供设备才能对接数据ꎮ其实大家都知道大数据分析的好处ꎬ也不是真的不愿意提供设备对接数据ꎬ只是苦于没有资金投入ꎮ二是引导资金跟进不到位ꎮ大数据行业的发展与资金的持续投入是紧密相联的ꎬ目前的主要做法多数是企业自己投入资金ꎬ一旦遇到风险ꎬ大数据产业将很难维持持续发展ꎮ多数人建议在企业投资运营的初期ꎬ应该有大数据产业的初期引导资金ꎬ这样也便于企业后期的可持续发展ꎮ现在的情况是ꎬ有的大数据行业的信息化项目资５８
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金数目太小ꎬ导致一个企业做完一个项目之后没有资金持续跟进ꎬ好不容易引进的企业反而会外流ꎮ根据产业发展的经验ꎬ有项目ꎬ有资金ꎬ大数据方面的人才才能留住ꎻ人才留住了ꎬ大数据方面的产业链才能逐渐成熟ꎮ
(五)相关数据管理制度出台滞后ꎮ
大数据时代背景下ꎬ数据共享交换碰撞将成为常态ꎬ数据的标准、管理、安全、权属等都需要法规制度加以规范统一ꎮ当下由于相关法规制度的缺乏ꎬ已经出现了很多问题迫切需要解决ꎮ一是数据标准不统一ꎮ如在教育局的教育云平台的建设中ꎬ各县区根据自身需要自建平台及应用系统ꎬ其建设厂家、类型、特别是标准都各不相同ꎬ给云平台的整合和共享造成很大困境ꎮ二是各单位的配合度不高ꎮ目前ꎬ各部门都有自己的信息化平台管理系统ꎬ都各自为政ꎬ部门之间的信息是无法进行共享和流动的ꎮ
三、大数据时代下治理能力提升的对策思考(一)加快对大数据平台的整合交换开放进度ꎮ
一要加快大数据平台的整合进度ꎮ在现有的数据资源基础上ꎬ加快推进人口、法人、空间地理、自然资源、宏观经济等信息数据库建设ꎮ同时ꎬ加快建立数据资源目录体系ꎬ逐步完善各部门的数据资源清单ꎮ二要加快构建大数据共享交换平台ꎮ逐步由政务大数据扩展到社会数据的共享交换ꎬ实现各部门、各领域数据的统一目录管理、统一认证和统一交换ꎮ加强数据的清洗比对、分析挖掘ꎬ将城市道路、交通、建筑、地下管网、视频监控等基础信息和、治安、环境、经济、旅游等城市运行关键领域的综合数据提供给管理者ꎬ全面提升的决策力和管理力ꎮ三要加快构建大数据统一开放平台ꎮ加强对部门数据的统筹管理和集中开放ꎬ统一制定数据开放计划ꎬ优先推动信用、交通、社保、就业、文化、地理、医疗、教育、安监、金融、环保、质监等民生保障服务相关领域的数据集向社会开放ꎮ对于不涉密和不涉及个人隐私的数据ꎬ都应该向公众开放ꎬ方便大家使用ꎬ特别是方便一些科研院所专家学者做学术研究ꎮ与此同时ꎬ要积极组织一些数据资源应用创意大赛ꎬ发挥创新２０思维ꎬ积极倡导知识和创新、共享和扩散ꎬ让社会大众积极参与其中ꎮ
(二)加大对大数据资源整合的宣传培训力度ꎮ
针对当前部分人员对大数据局、数据资源局成立的质疑和不明确认识ꎬ应加大宣传培训力度ꎬ对各部门从事信息化工作的人员进行全方位培训ꎮ在全国范围内精选有经验的信息化专家学者及ꎬ解读国家和省市有关大数据ꎬ讲解大数据技术发展前沿及趋势、大数据应用案例等ꎬ让大家对大数据资源整合工作的意义有一个明确的认识ꎬ形成共识ꎬ对数据资源局的工作大力支持ꎬ以便更好地推进数据资源整合的工作进度ꎮ培训内容应包含技能类(基础知识、专业技能、实战项目)和职业素质类两种类型ꎬ可以针对不同层次人员分层进行培训ꎬ既要开展有常识性的培训ꎬ也要举办有一定深度的培训ꎮ通过培训ꎬ让从事大数据信息化工作的不同层次人员的大数据思维能力逐步提升ꎬ公众的参与度和各单位的配合度也都会相应提高ꎮ
(三)加大对大数据人才的培养和引进力度ꎮ
大数据的核心是对汇聚上来的数据进行深度分析ꎬ然后进行预测性和趋势性的精准决策ꎬ这些都需要有一定大数据技术的人员才能分析出来ꎮ而当前ꎬ各部门———包括大数据局、数据资源局自身———这方面的复合型人才都很欠缺ꎮ这就需要各部门高度重视人才的培养和引进ꎮ一要鼓励各地高校积极培养大数据后备人才ꎮ因此ꎬ应在高校要多设置一些切合各地实际的大数据研究院ꎬ为未来大数据产业储备专业人才ꎮ二要鼓励与企业、高校三者紧密合作ꎬ积极培育大数据技术应用创新型人才ꎮ三要积极推进各地之间的大数据技术交流与合作ꎬ出台相关ꎬ多引进一些大数据高层次人才和领军人才ꎮ«岭南学刊»２０１８年第３期
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(四)加大对大数据产业的财政金融投入力度ꎮ
推进大数据资源的整合ꎬ需要加强大数据基础设施建设ꎬ而硬件设备购置、系统开发建设、大数据平台的运行维护ꎬ都需要持续性的投入大量财力和物力ꎬ为大数据资源平台的建设和运营管理提供保障ꎮ一是各级各类产业专项资金应适度向大数据产业倾斜ꎬ引导社会资本共同发起大数据产业投资基金ꎬ支持大数据核心技术攻关、重大应用示范平台和公共服务平台建设等ꎮ二是完善大数据服务的相关配套ꎬ加大对部门和企业合作开发大数据的奖励力度ꎮ三是积极营造宽松的融资环境ꎬ鼓励和引导大数据企业进入资本市场融资ꎬ帮助其做大做强ꎮ需要特别强调的是ꎬ在大数据企业的初创期应该要有一定数量的引导资金跟进ꎬ这样可以保障大数据企业后期的可持续发展ꎮ有了资金ꎬ就可以保证企业在初创期时有项目、有资金ꎬ留住人才ꎬ从而促进大数据产业的最终成型发展ꎮ在大数据企业逐步成型后ꎬ可以递减相关资金扶持ꎮ
(五)加快出台大数据标准规范体系和法规制度ꎮ
一要建立各部门的数据标准体系ꎮ在大数据时代ꎬ如何提高数据质量、完善数据标准已经成为大数据使用的关键ꎮ当前急需制定和实施大数据的基础标准、处理标准、存储标准、服务标准、安全与隐私标准以及行业应用标准ꎮ这样可以避免数据标准不统一的现实困境ꎬ为下一步的数据共享和开放打好基础ꎮ二要制定完善的大数据应用规则制度ꎮ明确大数据采集和使用所涉及的数据使用的原则、数据采集的内容及方式、数据应用的内容及格式、数据的分级管理、数据应用的范围、安全义务等ꎬ确保数据依照规则规范使用ꎮ三要完善大数据立法ꎬ清晰界定数据的所有权、使用权、转让权、管理权、毁坏权等ꎬ为数据开放共享和商业流通提供法理基础ꎮ四要建立科学合理的绩效考评管理办法ꎮ对按照相关法规管理制度不及时提供共享数据信息的部门ꎬ给予相应处罚ꎮ对及时提供共享数据信息的部门给予相应表扬奖励ꎮ●
参考文献:
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(责任编辑:谢青)
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