黑龙江省黑土地水土流失治理现状、困境及对策

李宁宁;赵雨森;朱丽娟

【摘 要】黑龙江省黑土区占整个东北黑土区的大部分，其水土流失问题日趋严重，流失面积呈先增后减再增的趋势，对保障我国粮食安全、实现农业可持续发展和农村农民脱贫致富构成威胁。黑龙江省黑土地水土流失综合治理成效显著，已初步形成政府财政为主的资金投入体系，水土保持科技水平有所提升，水土保持监管执法体系初步完善。但在治理过程中，还存在着部门间协调配合机制不完善、投入资金不足和标准过低、约束和激励机制缺乏、传统耕作制度和经营制度制约治理速度，以及农民投劳占地问题难解决等困境。为此，从资金投入、法律法规完善、制度创新等方面提出对策建议。%The black soil area in Heilongjiang province accounted for most of black earth area in the whole northeast . The main problem is increasingly serious soil and water loss;erosion area showed a trend of increase after decreases and then increases first which safeguard food security and agricultural sustainable development in our country , the high sedi-mentation riverbed , drought and flood disaster threat and rural farmers out of poverty to get rich .Soil in Heilongjiang province comprehensive control of soil erosion has brought noticeable achievements , has initially formed the government fiscal investment system , improve soil and water conservation science and technology level , soil and water conservation supervision law enforcement system

perfect .But in the process of governance , there can also be a mechanism of coordina-tion and collaboration between government departments is not perfect , inadequate investment standard is too low , con-straints , and

lack of incentive mechanism , traditional cultivation system and

management system governing speed , such as farmers work-relief funds covering problem difficult to solve the dilemma , this article from the capital investment , per-fecting laws and regulations , the respect such as system innovation put forward countermeasures and Suggestions . 【期刊名称】《农机化研究》 【年(卷),期】2015(000)011 【总页数】5页(P259-263)

【关键词】黑土地;水土流失治理;困境;对策 【作 者】李宁宁;赵雨森;朱丽娟

【作者单位】东北林业大学林学院，哈尔滨 150040;东北林业大学林学院，哈尔滨 150040;东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040 【正文语种】中 文 【中图分类】F301.2

东北黑土区是世界上三大黑土带之一，黑龙江省拥有近1 208万hm2黑土农田，约占东北黑土区总面积的44%。多年来，由于过度开垦和掠夺式经营，以及不合理的耕作、施肥导致农田土壤逐年退化，黑土层变薄、土壤质量下降。因此，黑龙江省黑土地水土流失治理已刻不容缓。 1.1 黑土地水土流失的现状

2012年，黑龙江省黑土地水土流失面积已达1.34×107hm2，与2000年相比，新增水土流失面积0.23×107hm2，年均流失18.3万hm2。其中，耕地水土流失

面积0.67×107hm2，约占水土流失总面积的50%、耕地总面积的77%[1]。在土壤侵蚀中，中度、强度侵蚀面积的增长速度较快，但仍以轻中度水平为主，占到了总面积的95%左右。此外，黑龙江省的耕地中有近60%为坡耕地，坡耕地水土流失面积占水土流失总面积的45%左右，且全省已形成大型侵蚀沟16.11万条，占地面积约10万hm2。坡耕地的水土流失和侵蚀沟的大量形成构成了黑龙江省黑土地水土流失的重要因素。

从水土流失面积的变化上看，黑龙江省黑土地水土流失面积大致呈先增后减再增的趋势。20世纪60年代，全省水土流失面积为 500万hm2，水土流失情况还不算严峻。这是因为该时期黑龙江省的经济还处于摸索阶段，对自然资源的开采程度较低，工业也还未真正开始发展，生态环境未遭到大范围的破坏。1990年第1次普查，全省水土流失面积为1.35×107hm2，是20世纪60年代的2.7倍，水土流失面积年均增速9%，达到了历史最高峰，这是由于黑龙江省盲目谋求发展、对土地重用轻养所造成的。2000年第2次普查时，全省已开始重视并采取了一系列水土流失治理措施，水土流失面积降为1.12×107hm2。2012年，黑龙江省水土流失面积有所回升，达到1.34×107hm2，和20世纪90年代相当。

总的来看，黑龙江省黑土地水土流失面积还在增加，但速度减慢；中度、强度土壤侵蚀的增长速度较快，水土流失强度增加；侵蚀沟的数量和密度不断增加，并以大型侵蚀沟为主；坡耕地黑土层每年流失表土0.6～1cm，弱功能及丧失功能的黑土地面积扩大。

1.2 黑土地水土流失的危害

1)制约黑龙江省农业可持续发展。水土流失对黑龙江省农业可持续发展的制约主要体现在以下几个方面：

(1)土壤流失会造成黑土层变薄、土壤肥力下降。据科研部门观测和水文部门测算，全省每年因水蚀和风蚀流失掉的土壤大约在2～3亿m3。对黑土地水土流失中最

严重、也是最易流失的坡耕地来说，由于水土流失，黑土坡耕地每年流失表土厚0.4～0.7cm，折合土方40.5～70.5m3/hm2；每年每公顷流失氮磷素180～240kg，钾360～480kg，相当于7 500～15 000kg农家肥的肥力。随着表土的流失、养分的减少，开发40～50年的黑土坡耕地，有机质含量一般降低1/3-1/2[2]。据第2次土壤普查报告显示，在黑龙江省的黑土耕地中，已有41.2%属于薄层黑土(0～30cm)、40.0%属于中层黑土(30～60cm)、18.8%属于厚层黑土(>60cm)。

(2)水土流失会使地表疏松的土层流失，土壤黏性增加，土壤板结。拜泉县作为黑龙江省黑土区的典型农业大县，其黑土耕地因水土流失而形成的土壤板结面积在1985年就达到了16.2万hm2，占耕地总面积的58.4%，严重阻碍了该县农业可持续发展。

(3)水土流失所产生的侵蚀沟壑会切割耕地、蚕食良田、破坏土地资源。目前，全省已形成大型侵蚀沟16 万条多，侵蚀良田约近13万hm2。据调查，在丘陵漫岗区，每1.67 hm2地就有一条侵蚀沟。拜泉县新生乡永胜村，有侵蚀沟720条，耕地面积由40年前的1 120 hm2减少到600hm2，有40%的耕地被沟蚀切割而弃耕撩荒。由于水土流失，黑龙江省黑土地每年少收粮食375～600kg/hm2。全省由于水土流失，每年少收22.5～25亿kg粮食，严重制约了该省农业的可持续发展。

2)淤积泥沙抬高河床。由于水土流失造成大量泥沙下泄，泥沙淤积江河和水库，抬高河床，破坏水利工程。据调查，松花江哈尔滨江段的河床比20世纪50年代普遍抬高了30～50kg，轮船的航程也由20世纪50年代的1 500km缩短到如今的580km。大量淤积的泥沙使松花江的安全泄洪量由7 300m3/s下降至3 500m3/s，加重了洪涝灾害的发生。特别是在1998年特大洪水中出现严重堵水现象的滨州桥，桥下淤积的沙滩长达3 400m，淤积量达490万m3，沙滩高度比

20世纪50年代提高4m多，原来11孔铁路桥有8孔可以通航，现在只剩下2孔可以通航。

3)旱涝灾害频发。旱涝灾害会加剧黑土流失，反过来，水土流失会逆向加剧生态环境恶化，导致土壤保水保肥能力下降，洪涝、干旱等自然灾害发生频率周期越来越短[3]。1999-2010年，干旱和洪涝年均受灾面积分别达234.76、75.42万hm2。尤其是20世纪90年代以来，黑龙江省干旱化显著，干旱范围由西部向中部、东部不断扩大。在黑龙江省西部干旱地区，每年春季因干旱毁种补种面积13万 hm2多，造成草原、耕地沙化面积不断增加。

4)阻碍了农村及农民的脱贫致富。严重的黑土地水土流失会使粮食产量降低，导致了黑龙江省各农业县市及当地农民的贫困。2004年，黑龙江省的40个农业县市中，人均GDP在5 000元以下的县市有19个，占农业县市的47.5%，这些地区多集中在大兴安岭山地前缘，是水土流失严重区[4]，这在一定程度上反映了水土流失与地区贫困的正相关性。且在这19个水土流失严重县市中，有13个属于国家级贫困县，伴随着不断加剧的黑土地水土流失，上述贫困地区的经济负担愈发沉重，至今仍处于贫困状态。 2.1 黑土地水土流失治理现状

1)水土流失综合治理成效显著。黑龙江省以保护宝贵的黑土地资源为目标，采取了一系列工程措施(建拦泥坝、挖排水沟等)、植被措施(造坡耕地埂绿化带、植树种草等)与耕作措施(暇穗留秆、合理轮作、深松蓄水、秸秆还田等)，并十分注重典型项目区的示范、带动和辐射作用，组织开展了以拜泉、克山县为典型代表的水土保持大示范区建设工程，以点带面，推广水土保持的成功模式。先后开展了国债专项治理工程、东北黑土区水土流失综合防治工程、国家农业综合开发东北黑土区水土流失重点治理工程、黑龙江省2009-2011年水土保持重点工程等4项国家重点工程和省重点小流域治理工程，工程涉及黑龙江省黑土区域的绝大多数县市、农场

和流域，黑土地水土保持工作成果显著。

1998-2011年间，黑龙江省黑土地的水土流失累计治理面积由275.5万hm2上升到483.88万hm2，新增治理面积208.38万hm2,年均增长 16.03万hm2。水土流失治理面积占水土流失面积的比重持续增加，从20.48%上升到35.11%，提高了14.63个百分点。从历年治理水平的波动状况看，1999-2002年，各年份新增的水土流失治理面积相对平稳且整体水平较高，年均的新增水土流失治理面积均在20万hm2以上；2003-2011年，各年份新增的水土流失治理面积相对较低，年均的新增水土流失治理面积约为14万hm2。

2)中央和地方政府财政资金支撑体系初步形成。近年来，黑龙江省黑土地水土流失治理的资金投入力度逐步加大，且基本上处于逐年递增的状态。2003年，总投资额为2 777.4万元，2011年增加到30 600万元，增长了11倍。投入体系中，以中央和地方财政拨款为主，其中，中央财政占主体地位。据统计资料显示，自建国至2005年，黑龙江省水土保持工作共获得中央投资125 851万元[5]。其中，在黑龙江省实施的“2003-2005年东北黑土区水土流失综合防治试点工程”中共完成投资7 382.75万元，资金分配为中央预算内专项资金4 391万元，地方配套2 991.75万元。以黑龙江省黑土地水土流失严重的庆安县为例也可说明这一现象。2008-2011年间，在水土保持的资金投入中，中央投资和省财政投资占投资总额的90%左右。其中，中央投资所占比重约为省财政投资和县财政投资之和的2倍，占据主体地位。

3)水土保持科技水平有所改善。随着水土保持意识的日益提高，水土保持技术创新提高的必要性和紧迫性也逐渐增强。因此，近年来，黑龙江省对于黑土地保护的技术研发重视度有所提高，随之而来的，对于技术研发的资金、人员投入也有所增加。例如，黑龙江省在近几年开始进行的全省范围内的农田节水基础设施建设和技术推广，包括农田土壤墒情检测标准站建设、膜下测墒滴灌水肥一体化技术推广和旱田

节水技术推广等，预算总额为39 004万元。这表明黑龙江省关于水土保持的技术研发投入和研发成果在一定程度上均有所改善。

4)水土保持监管执法体系逐步建立。黑龙江省水土保持以预防保护和监督执法为主要手段，着力减少人为水土流失。近年来，在加强水土保持法律、法规体系和监督执法体系建设的同时，重点加强了水土保持监督执法的规范化建设和“三同时”制度的落实，理清了各相关部门的权责，初步形成了水行政主管部门监督管理，有关部门共同防治水土流失的执法体系。2009-2011年间，黑龙江省水土保持项目审批方案分别为185、135、194个，查处的违法案件分别为56、88、81件。监管执法体系对提高黑土地水土保持工程项目的效率起到了良好的促进作用。 2.2 黑土地水土流失治理中面临的困境

1)部门间协调配合机制不完善。水土流失治理需要水利部门、农业综合开发部门和财政部门等多部门参与。在项目实施过程中，由于各部门管理职责和权力不明确，且对项目管理方式的理解有偏差，导致个别治理区出现各部门之间沟通配合不畅及违反国家关于项目责任主体的相关规定等问题，从而影响了黑土地水土流失治理进程和效果。

2)治理成本上升导致投资标准过低。近年来，物价和人工费大幅度上涨，如：水土流失治理工程的人工费已由几年前的15元/工日，上涨到50～100元/工日， 技术工人达到120～150元/工日， 在农忙时人工费会更高，这就导致了治理成本也大幅上涨。目前，黑土区试点工程投资10万元/km，若按现行成本估算，每平方公里投资应该至少25～30万元。因此，当前的低投资标准很难满足水土保持工程建设的需要，这就导致了治理面积和治理标准相冲突，为了保证治理面积势必会降低治理标准。

3)现有农村经营制度制约水土流失治理。黑龙江省黑土区的传统耕作方式是顺坡耕种，这是黑土区水土流失的主要原因。如果顺坡耕作的方式不转变，水土流失不可

能得到有效的遏制。当前我国农村实行家庭承包制的经营制度，在这种制度下，土地细碎化现象严重。要改变顺坡耕作的方式，就要打破土地界限，往往一块地要涉及到多个农户。同时，现代化的农业机械很难应用。因此，在水土流失治理中，与农户的沟通协调比较困难，治理难度大。如果没有政策保障，没有政府的统一组织，是无法改变这种局面的。

4)约束及激励制度缺失加剧黑土地水土流失速度。土地的家庭承包制，使农民拥有了土地的使用权，调动了广大农民生产的积极性。但是，目前国家还没有出台明确的土地生态保护的相关法律法规，由于缺乏相应的土地保护制度来约束农民，造成农民不重视对土地资源的有效保护，为获得短期最大经济效益，掠夺性的开发使用土地，造成土地资源数量大幅减少和质量下降，水土流失十分严重。同时，也没有相关的土地保护激励机制，农民为维护土地生态环境而产生的“私人负外部性”和“公共正外部性”没有得到合理的补偿，从而打击农民保护土地生态环境的积极性。 5)农民投劳、工程用地问题难解决。农村税费改革中取消“两工”是一把双刃剑，一方面确实减轻了农民的负担，另一方面使农村公益事业，尤其是农村水利基础设施建设的投入更加不足。“一事一议”筹资筹劳制度在实行过程中并不尽如人意，农民参与水土流失治理的积极性不高，有时“一事一议”不如不议，议难决，决难行。

另外，在实施修梯田、地埂植物带过程中需要占用农民的耕地，一般修梯田占地10%～12%，修地埂占地4%～5%，占地、串地问题是目前水土流失治理中的焦点问题。特别是随着农业税取消和国家各种农业补贴政策的实施，有不少农民工“回流”种地，土地在农民心中的地位进一步提升， 占地串地问题更加棘手。 1)资金投入要“质”、“量”兼顾。应根据现行物价水平及劳动力成本，合理评估治理工程的总投入水平，资金“量”要有保证，能满足工程建设的需要，使治理面积和治理标准同时达到要求。同时，由于财政资金有限，还要提高治理资金投入的

“质”，即：要提高资金使用效率，制定合理的投资结构和投资管理体制显得尤为重要。在项目实施前，应对黑土地水土流失现场进行反复的勘察，统筹考虑当地的社会经济、自然条件以及群众意愿，实行区域差异性投资，合理确定资金投入。在项目实施过程中，注重资金的及时到位，推行资金使用报账制、群众投劳承诺制等投资使用监管制度，使水土流失治理资金投入的方向和金额都能得到有效的监督和控制。

2)完善土地生态保护的约束与激励机制。虽然国家已出台《土地管理法》和《水土保持法》，但明确针对土地生态保护的相关法律法规还没有，建议尽早出台相关法律法规，进一步明确土地生态保护的执法主体及其责任权利，强化农业黑土地投入品的监管措施，明确耕地保护的法律责任，对农民在开发利用黑土地中的行为进行合理约束，使广大农民群众切身地体会到“保护水土，人人有责”。同时，为了调动农民参与保护黑土地的积极性，应完善土地生态保护激励机制。建议实行具有“保护性生产”功能的“地补”，设立专项基金，对应用耕地保护性措施和技术的农民进行补助和奖励，如采用农家肥和有机肥、实施秸秆还田等。

3)改变传统的土地耕作方式和经营方式。要引导农民改变顺坡耕作、大水漫灌、焚烧秸秆和翻耕等传统的耕作方式，实行保护性耕作方式，推广科学耕作制度，如：横坡、节水灌溉、秸秆还田、使用有机肥、覆盖深松和改良土壤等。在不改变农民土地使用权的前提下，通过土地流转等方式，改变现有的土地细碎化现象，实行土地规模经营和集约经营，实现农业生产标准化、机械化和产业化，从而降低水土流失治理的成本和与农户沟通协调的困难，以发展现代农业的方式来推动水土流失治理。

4)创新水土流失治理的社会参与机制。由于黑土地水土流失治理具有很强的公共物品性和正经济外部性，因此全社会成员都有治理的责任和义务。目前的治理力量主要是政府，尤其是中央政府，应进一步创新机制，动员地方政府、农民、企业和社

会组织等参与水土流失治理活动。地方政府除及时到位拨付配套资金外，还应创新黑土流失治理模式，如：承包、拍卖、租赁、股份合作等形式，实行“谁投资、谁受益”，让市场力量参与到治理活动中。对于农民，应创新水土保持工程用地、用工补偿机制，如：村集体预留耕地调串工程用地机制、地埂植物产权补偿机制、农民投劳资金补助机制等，还应加强黑土地水土流失的教育与宣传工作，从而引导和调动农民参与治理工程的积极性。另外，也要充分发挥非政府组织和其他民间团体在水土保持事业中的作用，多建立跨行业、跨领域的讨论和研究平台，扩大影响范围，提高公众在水土保持工作中的参与性。

【相关文献】

[1] 范景祯.浅谈黑龙江省水土流失环境分析[J].科技论坛，2012(33)：173-174.

[2] 刘振举，蔡强国，李国强.东北黑土区水土流失对粮食安全的影响[C]//海峡两岸环境与资源学术研讨会学术论文，2007.

[3] 刘国民．东北黑土区水土流失态势分析与治理对策[J]．学术交流，2010(10):108-111. [4] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全[M].北京：科学出版社,2010:85-86.

[5] 孟凡光,李雪萍,杨洪波.黑龙江垦区水土保持治理模式初步探讨[J].水土保持研究，2005,12(4):210-213.