环境影响评价综述

环境影响评价综述

环境（environment）是指围绕着人群的空间及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体. 其中自然因素的总体称为自然环境，社会因素的总体称为社会环境. 环境影响是指开发行为可能引起的环境条件的改变或新的环境条件的形成. 环境影响可以是有害的，也可以是有利的。

环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。

一、 环境影响评价制度的由来和发展

概念的产生：环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)。

概念的引进:1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。

概念的初步实施：1979年颁布的《环境保护法(试行)》-----------1989年《环境保护法》

概念的完善：1981年，《基本建设项目环境保护管理办法】----《建设项目环境保护管理办法】--- 等等等

其他：1982年颁布的《海洋环境保护法》、

1984年颁布的《水污染防治法》、

1987年颁布的《大气污染防治法》、

1988年颁布的《水法》、

1988年颁布的《野生动物保护法》等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。

二、国外环境影响评价研究现状

环境影响评价制度自1970 年在美国首次出现以来，目前世界上已有80 多个国家建立了自己的环境影响评价制度. 由于各个国家政治制度、经济水平、文化传统等方面的差异，相应的环境影响评价制度的特点也不尽相同. 在一些国家，环境影响评价的对象、范围、程序、方法等方面都有许多变化，出现了一些新的特点。

（1）评价对象由对单个建设项目的环境影响评价转化为对大型综合项目的累积影响评价，由对工程的影响评价扩展到对政府政策的影响评价，即战略影响评价. 对于资源开发、能源利用等方面的环境影响给以越来越多的关注，对评价的理解由单纯的环境污染评价扩大到整体的生态环境影响评价.

（2）评价的范围由单纯考虑对自然因素的影响发展到包括社会和经济影响在内的全面

环境影响，出现了一些新的环境影响评价形式，如环境风险评价、视觉影响评价、健康影响评价、社会影响评价等，并越来越受到了人们的重视.

（3）评价的程序由不系统、非正式的状况向系统化、规范化转变，形成了包括环境筛选（初步评价）、确定范围、预测评价和监督、监测等4 个步骤完整的工作程序. 初步评价和确定范围减少了评价的时间和费用，评价预测方法的研究提高了预测结果的精确性，监督、监测作为评价的必要环节，对于检验预测结果、改进管理措施具有重要作用.

（4）评价的方法由各种单一型方法发展到以适应性方法为代表的综合性方法，并且广泛应用了计算机模拟和系统控制理论，从而更加客观地反映了客观现实情况，提高了评价的科学性.

（5）各种评价制度的优点互相融合，表现出灵活性与强制性的统一，法律形式的评价制度增加了规定的弹性，政策形式的评价制度的强制性得到加强.

（6）环境影响评价与规划相结合，并纳入环境规划之中，环境规划部门与环境评价部门的联系与合作大大加强，环境评价、规划、管理成为一个系列化的整体.

环境影响评价制度于1970 年在美国首先实施至今已近30 a 时间，其理论、概念在不断的完善，评价对象更加拓宽，评价方法也趋向多样化. 现在各国政府与人民都深刻地认识到环境影响评价制度在协调经济发展与保护环境方面的关系上确实发挥了重要的作用.

三、我国环境影响评价研究发展与现状

1979 年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定：在进行新建、改建

和扩建工程时，必须提出环境影响的报告书. 这种制度要求根据区域环境特征，即根据气象、地理、水文和生态等条件，对工业区、居民区、公用设施和绿化地带等作出环境影响评价，以便为全面规划、合理布局、防治污染和其它公害提供科学依据. 按照上述法律，国家计划、经济和环境管理部门把环境影响评价定为开发和建设项目可行性研究的一个重要组成部分. 我国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务，从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策，把实现可持续发展作为一个重大战略，在全国范围内开展了大规模的污染防治和生态环境保护.近20年来，环境影响评价制度在协调我国经济发展与环境保护方面发挥了巨大作用. 随着环境影响评价研究和实践的深入，环境影响评价的概念得到了扩展，环境影响评价的理论、方法体系和管理机制得到逐渐完善和发展，评价对象也从工业型污染项目逐步扩展到对生态环境产生不良影响的资源开发建设项目和区域性开发项目，并且出现了一些新型环境影响评价形式.

3.1 区域环境影响评价区域环境影响评价的对象是该区域内所有开发建设行为. 不仅要找出这些行为对环境的影响程度，而且要找出其影响规律. 评价的重点是论证区域内未来建设项目的布局、结构和时序，提出对区域环境影响最小的整体优化方案和综合防治对策；协调人口、环境与开发建设行为之间的矛盾，为制定环境规划提供依据. 区域EIA 是区域环境规划的重要组成部分. 区域EIA 着重研究区域环境质量现状，确定区域各自然要素的环境容量，预测开发活动的环境影响. 区域环境影响评价是一项综合性、预测性、规划性加动态性很强的工作.

3.2 战略环境影响评价

战略即指重大的政策、计划或规划，具有全局性、长期性、规律性和决定性的特点. 战略环境评价（strategic environmentaI assessment，SEA）是环境影响评价在战略层次

上的应用，是指对政府、计划或规划及其替代方案的环境影响评价进行系统的评价过程. 战略环境评价采取主动的反应方法、在制定发展战略的过程中充分考虑与环境有关的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整. 它能及早预测和预防战略实施后可能出现的环境问题，通过环境、经济和社会综合决策，制定出最佳战略. 战略环境评价的出现是有其时代背景的，项目环境影响评价在刚刚出现时，在协调经济发展和环境保护关系方面发挥了重要的作用，然而在评价某些建设项目的环境影响时却表现得“力不从心”. 如，一个大型的主开发项目往往会诱发一些新的开发项目，例如在公路或铁路沿线两侧地区可能会诱发房地产、商业，甚至工业等新项目的出现，这些附加的环境影响在主项目的EIA 中很难得到评价，尽管这些间接的、被诱发的新项目的环境影响可能会超过主项目本身的环境影响. 主项目的这些附加影响只有在更高层次的战略环境评价中才能得到较好的评价. 战略环境评价由负有公共责任的国家机构或政府部门组织进行，通过部门间的合作及有关专家和公众的参与，能够进行客观的、全面的环境影响评价［10，11］.《中国21 世纪议程》已明确提出要“开展对现行政策和法规全面评价”. 1993 年，在上海召开的国际环境评估学会第十三届年会上，正式提出要开展战略、发展政策的环境影响评价. 1995 年，王华东等对山西省煤电并重战略和国家有毒化学品进行了战略环境评价。

3.3 累积环境影响评价

累积影响的概念最早出现于1973 年颁布的美国《实施“国家环境政策法”（NEPA）指南》上，并在1978 年颁布的《NEPA 规定》中被正式提出，该概念的涵义是指“当一个项目与过去、现在和未来可能预见到的项目进行叠加时会对环境产生综合影响或累积影响”，特别是指“各个项目的单独影响不大，而综合起来的影响却很大”的现象. 在可持续发展目标要求下，传统的主要针对项目层次的环境影响评价制度面临新的挑战，必须对其进行有效的改革. 研究表明，累积影响评价的概念、目标和方法与可持续发展理论高度统一，累积影响评价从更广阔的视角看待环境影响，提供了一个与可持续概念一致的分析架

构，为传统环境影响评价方法的必要改革及建立对发展行为的更主动反应过程提供了方法.累积环境影响评价指当一种活动的影响与过去、现在、将来可预见的活动的影响叠加时，因累积效应对环境所造成的影响. 它产生于：!当一个项目的环境影响评价与另一个项目的环境影响以协同的方式进行结合时；\"当若干个项目对环境系统产生的影响在时间上过于频繁或在空间上过于密集，以致于各单个项目的影响得不到及时消纳时.我国目前只有个别环境科学研究单位开展了累积EIA 的初步研究. 在已开展的环境总量控制和区域开发EIA 研究中应用了部分“累积影响”的思想，这为今后开展累积EIA 研究提供了一定的基础.

3.4 环境影响评价有效性研究

环境影响评价有效性在国家层次上是指EIA 制度在执行过程中的实际效果与预测目的的一致性，在具体建设项目环境影响评价层次上，体现为通过环境影响评价使建设单位在其规划中考虑到环境因素，从而减少实际环境影响的程度. 吉林大学近年来开展了环境影响评价有效性研究，1995 年于连生等在中国环境影响评价国际研讨会上提出：环境影响评价有效性内容包括政策有效性、管理有效性和技术有效性，并对中国环境影响评价有效性现状进行了初步评估. 1996 年李天威等分析了有效性的基本问题，提出影响环境影响评价有效性的行为要素，包括环境影响评价战略规划行为、环境影响评价管理控制行为和环境影响评价技术业务行为. 1997年，于连生等进一步研究了环境价值核算对环境影响评价有效性的影响，提出了环境价值影响评价的概念.

3.5 区域对项目影响型环境影响评价

我国处于城市建设高速发展时期，每年实施大量的酒店、商业大厦、商住楼和居住小区建设项目，这些项目与工业建设项目具有明显不同的特点. 工业建设项目对所在区域产生较大环境影响，而酒店、商业、商住建设项目对所在区域环境影响较小；工业建设项目

对所在区域环境质量要求较低，而酒店、商业、商住、居住建设项目对所在区域环境质量要求较高；在此意义上，可以把工业建设项目环境影响评价称为项目对区域影响型环境影响评价，酒店、商业、商住、居住建设项目环境影响评价称为区域对项目影响型环境影响评价. 从内容上来讲，区域对项目影响型环境影响评价应是自然环境影响评价与社会环境影响评价并重，自然环境影响评价以区域对项目的影响分析为主；社会环境影响评价以项目对区

域社会环境的影响为主，从评价方法上来讲，由于酒店、商业、商住、居住小区等项目在建设前后所在区域环境污染情况变化较小，建议在自然环境影响评价中以现状监测、评价为主，辅以外界污染源对项目环境因果分析，并对影响项目的主要污染源的未来可能作出分析预测.

3.6 生态环境影响评价

生态环境影响评价包括自然生态环境影响评价和社会生态环境影响评价. 自然生态环境影响评价是指在无人干预的条件下来评判自然生态系统的本底稳定性或脆弱性，也即为自然生态系统自身维持生态平衡的能力，或抵抗外界干扰能力的阈值. 社会生态环境评价就是人类活动对环境影响的程度，开发建设项目的生态环境影响评价的主要目的是认识区域的生态环境特征与功能，明确开发建设项目对生态环境的影响性质、程度，确定应采取的相应措施以维持区域生态环境功能. 通过评价，明确开发建设者的环境责任，同时为该区域生态环境管理提

供依据，为改善区域生态环境提供建设性意见. 由于生态环境具有较强的地域性特点，所以生态环境影响评价特别强调针对性原则. 同时生态系统是一种类型和结构很高、地域性特别强的复杂系统，其影响变化包括生态结构的变化和环境功能的变化，既有数量的变

化，也有质量的变化，并且存在着由量变到质变的变化规律，因而评价的内容、标准不仅复杂，而且因地而异. 目前，国际上对生态环境影响评价非常重视，对开发建设项目进行有效的生态环境影响评价是实现资源合理利用，环境可持续发展的必由之路. 我国政府对建设项目的生态环境影响评价也越来越重视，如目前正在实施的三峡工程组织了大量人力物力进行生态环境影响评价，即将实施的西部大开发对一些重点工程也将进行生态环境影响评价。

四、 存在的问题

我国环境影响评价自出现以来，已经成为我国基本建设工作中不可缺少的组成部分，对于正确处理经济发展和环境保护之间的关系，强化环境规划和管理都具有重要的意义. 但由于我国环境影响评价工作的历史尚短，实践有限，经验缺乏，环境影响评价制度还不完善. 因此，在实际工作中还存在着不少问题，主要表现在以下几个方面.

4.l 关于普遍实行环境影响评价制度问题

在我国，环境影响评价虽然被法律规定为必须遵守的制度，但没有达到普遍实行，尤其是以乡镇企业为代表的小型企业的环境影响评价亟待加强. 乡镇企业对于增强我国的经济活力增加就业机会具有重要的作用，这是不容置疑的. 但是乡镇企业存在技术比较落后，资源能源浪费严重的现象，而且环境管理相对比较薄弱. 如果没有适当的限制和管理，也可能对环境造成危害. 环境影响评价是贯彻预防为主方针的重要措施，对小型企业也是如此. 切实有效地普及小型企业的环境影响评价，是我国环境保护工作的一个重要课题.

4.2 关于公众参与评价问题

公众参加环境影响评价报告书的评议，是一项极为明智和重要的政策. 建设项目的环境问题与周围公众生产生活及人身财产安全的关系最为密切，由于缺乏征求公众意见的规定，容易引起新的污染纠纷，导致厂方与公众的矛盾十分突出. 我国的社会主义制度决定了生产的目的是为了人民造福，环境影响报告书的审议，更应当听取人民群众的意见.但目前群众参加评议还未得到足够的重视，除少数城市外，群众监督制度还没有建立起来，还没有一个适合我国国情的群众参加审议的具体条例和方法，在环境影响评价工作中群众的监督权利还未得到很好地体现.

4.3 关于环境影响评价的时间问题

环境影响评价的目的是预测开发活动对于环境影响的重要程度，并决定采取何种措施来减缓和控制不利的环境影响. 因此，要发挥环境影响评价的作用，很关键的一点是选择评价时机. 一般说来，越在建设前期进行其作用也越大. 但是由于建设项目资金大多在可行性研究报告以后到位，而环评需在可行性报告以前完成，建设单位在项目不确定时不想花钱搞环评，而在项目基本确定后却想加快进度赶快车，给环评工作造成极大的压力和困难. 环评单位出于支持项目建设，往往迎合建设单位的意图和要求，使得环评在某种程度上流于形式. 环境影响评价成为一种补课性质的工作，或者是一种履行的手续，在规划、设计和建设中无法显示和发挥其应有的作用.

4.4 环评制度某些条款缺乏可操作性

建设项目环境保护管理办法中规定“凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度”，此条款就难以操作. 建家属楼、仓库、环监站对环境有无影响？其评价标准如何确定？评估等次及量化指标是什么？这些抽象、笼统的条款不仅使环评执法人员无所适从，而且成了不少企业不执行环境评价的挡箭牌. 对环境评价单位也出了难

题，评价等级、深度范围等都难以掌握.

五、 对策

面向可持续发展的环境影响评价是建立在可持续发展的全新的社会经济发展模式的基础上，环境评价不仅关注当代人对环境资源的需求，还要考虑后代人对环境资源的需求. 因此，环境影响评价的发展趋势在内容上和对象上，将从生产的某一过程的评价向生产全过程评价发展；从以环境质量的物质属性为中心的评价向以环境质量价值为中心的评价发展；从以生产行为的环境评价为主，逐渐向对经济行为、政策行为和国际行为的环境评价发展. 针对上述不足，现简单提出几条对策如下.

5.l 制定合适的环境影响评价指导原则

我国已制定的一些政策、法律中，对环境影响评价制度作了明确的规定，它们对于我国的环境影响评价工作具有重要的指导意义. 但在实际工作中由于我国各地区各部门的特点千差万别，情况非常复杂，从而造成了评价的组织管理不协调与不统一，使环境影响报告书的质量得不到有效保证. 因此有必要根据我国的国情，制定出具体的环境影响评价指导原则. 指导原则中，既应有明确的规定与要求，又要有一定的弹性，避免给政府和有关部门造成额外的负担.

5.2 建立和完善环境影响评价中公众参与制度

公众参与是环境影响评价内容中的重要组成部分，根据国际金融组织贷款建设项目环境影响评价的管理要求，环境影响评价报告书应设专门章节予以表达，使可能受影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿. 在建设项目的环境影响评价中充分重视公众参与的

内容，促使深入调查研究，进一步论证并优化建设项目的选址和布局，既可减少工程建设对社会的影响，也可为居民安置，公众和社会团体受影响的补偿等提供依据. 环境影响评价中增加了70 北京林业大学学报第23卷公众参与的内容，可以补充环境监测评价和数学模式预测难以发现的环境影响问题，同时可以为判断建设项目所造成的不利环境影响而支付的社会成本提供重要依据. 在国外，尤其是发达国家，环境影响评价过程的一个重要组成部分是公众参与，把公众的关心和价值观结合在工程的环境和社会影响中.目前我国的环境影响评价程序中还没有明确规定公众参与过程，容易造成对环境影响考虑的片面性.因此，建立和完善我国环境影响评价中的公众参与制度是一项急待解决的问题. 鼓励群众参加环境影响的评价，不但可以提供一些区域环境影响的信息，避免遗漏重大的环境影响，而且可以提高群众的环境意识，使群众对国家的环境政策有更多的了解和认识.

5.3 制定灵活的环境影响评价工作程序

我国有关法律规定，进行任何开发活动都应进行环境影响评价，但是对于不同的开发活动，评价的详细程度又有所不同，可以分为初步评价和详细评价. 初评的目的在于论证项目的性质、规模、方案的可行性，并对环境影响的大概程度作出判断. 初评的对象是所有的开发项目. 对于小型开发项目或者对环境影响较小的项目只需进行初评即可. 对于大型的或对环境有重大影响的项目则应进一步进行详评. 目前，我国正处在大规模的经济建设时期，每年都有大量的开发工程施工建设，由于人力物力财力的限制，不可能对所有的项目都进行详细的影响评价. 针对不同情况分别进行初评和详评，是提高环境影响评价工作效率和实用性的有效手段.

5.4 加强影响报告审议后的监督性监测工作

在环境影响报告书完成之后，对项目的实际影响进行监测，是整个环境影响评价中一

个很重要的过程. 通过监测，可以判断项目的环境影响是否符合环境标准，进而改进工程的环境措施和管理手段；同时，把监测结果与预测结果相比较，可以提高将来类似项目的环境预测的准确性.

六、对中国环境影响评价工作的展望

6.1明确环境管理目标，促进经济增长方式转变

中国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10，日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量却是发达国家的８至９倍[7]，而目前正处于工业化和城镇化加速发展时期，环境压力与日俱增，长期下去将难以为继。因此，必须切实转变经济增长方式，并制定相应的发展目标，通过环评从源头上来实现污染物减排。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，到2010年，在GDP年均增长7.5%的同时，单位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%。这是必须实现的目标，具有明确的政策导向。“十一五”期间，国务院通过与地方政府和主要电力集团签订二氧化硫总量削减目标责任书，使环评有了更加明确的依据。近年来，我国政府提出了“科学发展观”的口号，对地方官员的政绩评价也将逐步谈化经济增长因素。这一管理思路的变化，将为转变经济增长方式产生明显的政策导向作用。在以地方政府为主导的投资体制下，对于环评工作的开展大有裨益。

6.2完善空间规划体系，为环评提供基本依据

实现污染物达标排放，尽可能发展循环经济，对于大多数企业已经构不成制约。规范空间开发秩序，已经成为中国推进环境保护的首要手段。然而，中国的空间规划体系，基本上是在国土资源部、水利部、建设部等几个部门规划体系的基础上，通过相互适应和融

合而形成的，带有很强的自发特点。规划之间缺乏协调，规划内容重复、规划空间重叠甚至各种规划之间互相矛盾、彼此冲突的情况时有发生[8]，这在一定程度上对环评，尤其是规划环评的开展造成了负面影响。例如，规划环评重点关注的问题往往是环境敏感区的保护、基于资源环境承载能力的产业规模限制、产业布局优化等宏观问题。对这些问题的判断，还很难通过量化指标来进行。因此，当前急需在资源环境承载力分析的基础上，建立能够统领各类空间规划的综合性规划，为开展规划环评和项目环评提供依据。目前，国务院正在组织编制《全国主体功能区规划》，将依据区域资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，将全部国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。根据区域定位制订相应的管理政策。该规划出台后，有可能对规范空间开发秩序起到重要作用，也将成为开展环评的基本依据。

6.3 加强监督管理，保证环保措施落实

执法人员力量不足、能力不够、执法不严、监管不力等原因，是造成许多项目环保措施不能严格落实的主要原因。监管力度不够，客观上容易导致建设单位和环评单位在环境影响评价文件中弄虚作假，随意更改环保设施，影响该项制度的严肃性。因此，环保部门应尽快建立完善的项目环境管理档案制度和项目跟踪管理信息系统，对建设项目实施从环评审批到建成投产全过程跟踪管理。通过多种方式，动态掌握项目建设进展和环保措施落实情况，使“三同时”和验收管理做到及时、主动。只有这样，才能反过来杜绝建设单位在环保审批和环保设施落实过程中存在的侥幸心理，真正促进环保措施的严格落实。

6.4 加强队伍能力建设，提高环评质量

队伍能力建设，是提高环评质量的保证。为此，环境保护部近年来建立了环境影响评价工程师职业资格制度，并于2005年二季度举行了首次考试，从业人员考试合格并按专

业类别登记后，可以以环境影响评价工程师的名义从事环境影响评价工作，并对其承担的环评文件负责。根据职业资格制度的规定，凡从事环境影响评价、技术评估和环境保护验收的单位，均应配备一定数量的环境影响评价工程师。该制度实施后，在全国环评领域掀起了学习、培训和人员重组的热潮，环评从业人员的素质得到了明显提升。今后，管理部门还应严格环评文件的审查，加强对环评机构的日常考核，对于做出突出贡献的环评机构，及时表彰，形成不断学习提高的良好行业氛围，切实促进此项事业的发展。