维普资讯 http://www.cqvip.com 第２７卷２００８年第４期总第１６１期 ２００８年８月出版 攀登（双月刊） Ａｓｃｅｎｔ（Ｂｉｍｏｎｔｈｌｙ） Ｖｏｌ２７ Ｇｅｎｅｒａ１．ＮＯ．１６１ ＮＯ．４．２００８ Ａｕｇｕｓｔ．２００８ 中图分类号：Ｆ２１３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－－５６４７（２００８）０４—００１２—０５ 青海城镇化建设的历史变迁及实证分析 那小红 （青海省广播电视大学，青海 西宁８１０００８） 摘要：本文通过对青海城镇化建设历史变迁的实证分析，认为青海城镇化发展进程大体可分为三个发展阶 段并呈逐步提高态势，但仍然存在着规模相对小、层次较低等问题。而推动城镇化发展的根本动力在于制度创新。 然而从户籍制度、农村土地使用与流转制度、城乡社会保障制度、城镇建设投融资等七个方面提出了一些建 议。 关键词：青海；城镇化；制度创新 青海省作为西部地区的一个省份，经过三十年的改革开放，经济水平、社会结构都发生了巨大的 变化，尤其是在城镇化建设方面取得了较大的发展。但是，相对于其它省份尤其是东部地区仍然存在 着规模小、层次低等差距。推动城镇化发展的根本动力在于制度创新。鉴此，笔者从户籍制度、农村土 地使用与流转制度、城乡社会保障制度、城镇建设投融资等七个方面提出了一些建议。 一、对比分析与实证结果 青海省城镇化发展进程基本呈逐步提高态势，具体发展历程主要分为三个阶段： 第一阶段（１９５２－－１９５７年）：随着行政建置的变动和地方政权的建立，产生了一批以行政职能为 主的城镇，在广大的牧区设置了曲麻莱、河南、刚察、尖扎、泽库、贵南、治多、天峻、甘德、达日、久治、 班玛、玛沁等１６个县，并调整了部分县市的行政区划；修建了甘青公路、青藏公路和宁张公路。１９５７ 年，青海城镇数目增加到４０个，初步形成了城镇网络。 第二阶段（１９５７—１９７８年）：国家在青海设立了大中型建设项目，全面促进了城镇发展。例如，在 海东、海西、海北相继建成了乐都碾伯镇、格尔木、冷湖、大柴旦、茫崖镇及海晏矿区等。其中，１９５８— １９６０年设置了格尔木、冷湖、大柴旦市，其人口规模分别达到８万、３万、３．５万。在１９５８—１９６２年第二个 五年计划期间，由于大办工业、大炼钢铁，所以大批农业人口涌入城市，外省人口进入青海，增加了不 少新的城镇和工矿点。１９５８年１２月，经批准，中国第一个核武器研制基地在海北州海晏县境内的 金银滩开始动工建设，１９６４年，基地的主要工程及水、电、暖、路全部建成，还铺设了３８．９公里的铁路 专用线，７．５公里标准公路与青藏、青新公路连接，距离西宁市１０３公里。同时，青海通用机械厂、青海 拖拉机修理厂、毛家寨水泥厂、库容９０００吨的西宁冷库等一批重点项目开始建设。 １９６０年，国家对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，青海省的城镇建设也做出相应地 调整。１９６３—１９６５年三年调整时期，城镇建设退缩，城镇建设资金下降到建国初期水平。有的牧区因 城镇选址不当，出现举城搬迁的情况。例如，兴海县城由大河坝迁至子科滩；大通县城由城关镇迁到 桥头镇；果洛州府先由吉迈迁至甘德麦仓，后又移至玛沁大武；化隆县城由巴燕镇迁至群科后又迁 回；海西州府由大柴旦迁到德令哈镇。经过调整，青海城镇由４５座压缩到４０个，全省县级行政区中，设 置了４个市、３９个县，３个县级区和４个市辖区。１９６５年撤销了格尔木、大柴旦、冷湖３个市的建成制，改 市为县或建制镇。１９６６—１９７６年“文化大”时期，正值国家“三线”建设时期，由于青海所处地理位 ［收稿日期］２ｏｏ８—０６—２０ ［作者简介］那小红（１９６７一），女，青海广播电视大学经济学副教授。 一１２— 维普资讯 http://www.cqvip.com 置，成为“三线”建设的重点之一，因此拉动了青海的城镇建设，十年累计完成建设投资２８００￣Ｌ元，建 成大中型项目数十个。国家从上海、山东、黑龙江迁来了机电、铝制品、服装等各类工厂，大量人员落 户青海，从而带动了城镇建设。西宁市、格尔木市等城镇为了适应工业发展的需要，市政基础设施建 设力度加大。同时，通讯线路、输线等开始建设。 第三阶段（１９７８－－２００６年）：这一时期，国家的工作重点转移到经济建设方面，发展成为这一时期 的中心工作，城镇也相应得到发展。为配合矿产资源的开发，１９８０年设立了格尔木市，１９８８年设立了 德令哈市。同时，随着黄河上游水电资源开发，相应产生了龙羊峡、李家峡２个水电城镇。近几年由于 商品经济和农村经济发展，十分注重小城镇的发展建设，在原有５个镇的基础上，批准新建制镇３２个， 建制镇发展到３７个。 １９７８年，党的十一届三中全会召开后，城镇建设揭开了新的历史篇章。随着改革开放力度的不断 加大，城镇的商业功能日益加强，城镇建设投资也向多元转变。到１９８５年，已完成全省３４个城镇总体 规划编制工作。同时，村镇建设加快发展，按照“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、 逐步建设”的村镇建设方针，重点作好健全机构、培训人员、制定规划、基础没施建设四个方面的工 作。 新中国成立５Ｏ多年来，青海城镇得到了较大发展。城镇的空间布局由东部向西部、南部扩展，柴 达木盆地、青南地区产生了一定数量的城镇，特别是柴达木盆地作为我省资源富集区和青藏线穿越 地带，城镇的发展更是迅速，城镇规模逐步扩大，城镇的职能结构发生了很大变化，由单一的商贸集 散行政功能向多元化转化。￣２００６年底，青海的建制镇达到１３５个，再加上１个省辖市和２个州辖市，市 镇数达到１３８个，比改革开放前增加了１６倍多。 二、城镇化发展中面临的主要问题 改革开放以来，青海城镇建设发展较快，但是仍然面临一些问题和困难。 （一）城市规模小，集聚效应差 西宁市一市独大，中小城市数量少，中小城镇功能低，城镇化发展程度区域差异较大。具体表现 在城市数量偏少，城镇比例过低。在西北五省区中，青海是城市总量最少的省份，数量仅占全国的 ０．４５％，其中，地级市占２２７分之一，县级市占０．４％。全省设镇总数只占全省乡镇总数的２９％。因此，城 市的辐射能力受到局限，城镇的聚集、带动作用不能得到有效发挥，在一定程度上影响了区域经济的 快速发展。 （二）小城镇产业支撑弱 建制镇的数量多，层次低，非农产业基础薄弱，“有镇无市或市气不足”，城镇内在品质差，形不成 一定的经济规模，从而影响了城镇带动和辐射能力。不少建制镇除行政功能外，与行政村差别不大。 以社会消费品零售总额为例，县和县以下零售额占全省的比重分别由２０００年的２４．１％、１４．１％降至 ２００５年的２２．７％、１１．５％，作为县城和农村集镇最基本的商贸服务功能在弱化，其他医疗、教育、金融 由于机构撒并，也有程度不同的弱化。 （三）城镇化与工业化脱节 工业化是推进城镇化发展的主要动力。青海工业经济发展在促进全省城镇化进程方面同样发挥 了重要的作用。但是，由于青海工业经济基础及整体实力相对较弱，一方面，城市工业经济及非农产 业发展对就业的拉力不足，城镇化与工业化发展的拉动弹性过低。例如，１９９５～２００５年，青海工业增加 值增长了３．４倍，工业就业人数反而下降了１４％；另一方面，城镇化发展的动力不足。例如，１９９５～２００５ 年，三市（不含所辖县，下同）ＧＤＰ占全省比重提高了ｌ １．４个百分点，同期人口的比重仅提高５．３个百分 点。“九五”时期三市净增２７．９万人，“十五”时期降至ｌ １．２８万人。 （四）城镇设施缺乏 ２００５年，青海除城市用水普及率和每万人拥有公交车辆高于全国平均水平外，其它城市设施水 平都相对较低。全国平均城市人均拥有铺装道路面积１Ｏ．９２平方米，其中全国最高的江苏省为ｌ６．３２平 方米，为１５．５６平方米，而青海则为９．７０平方米；从城市绿化状况看，全国城市人均公共绿地面积 １３— 维普资讯 http://www.cqvip.com ７．８９平方米，其中全国最高的广东省达到１１．００平方米，四川为８．００平方米，青海为５．８２平方米；全国城 市人均住宅建筑面积为２６．１１平方米，其中全国最高的浙江省达到３４．８平方米，西部最高的重庆为 ３０．６８平方米，青海为２２平方米。 （五）劳动生产率低下 由于大批劳动力不能及时向城镇流动，从而使从事农业的人口过多，导致大批农村劳动力过剩。 据测算，２００６年全省农村剩余劳动力为近１００万人，占全省总人口的五分之一，虽有２５．１万人外出打 工，农牧区仍有近７５万人口需要转移或就业，从而导致三次产业劳动生产率的差距较大。以比较劳动 生产率计算，２００６年第一产业只有０－３７，第二产业２．２５，第三产业１．３。从资源配置的角度讲，农业人口 应该流向非农产业，这样不但可以提高农业劳动生产率，而且可以使转移出来的农民获得更高的收 入，但由于的障碍，却阻断了人口的合理流动。 （六）生态环境逐步恶化 青海省生态环境脆弱，土地承载力较小，多年来由于人类活动的加剧，导致生态环境持续恶化。 据有关资料统计，全省沙漠化面积已达１２５２万公顷，潜在沙漠化土地面积９８万公顷，主要集中在柴达 木盆地、共和盆地和黄河源头地区。中度以上退化草地面积达８３３万公顷，荒漠化草地面积达１１３万公 顷，“黑土滩”面积达２００万公顷，而且每年仍以２．２％的速度逐年递增。目前，沙漠化面积仍以每年１３万 公顷的速度扩大。 三、青海省城镇化发展的突破口——制度创新 以罗纳德．Ｈ．科思（Ｒｏｎａｌｄ．Ｈ．Ｃｏａｓｅ）和道格拉斯．Ｃ．思诺（Ｄｏｕｇｌａｓ．Ｃ．Ｎｏｒｔｈ）为代表的西方新制度党 派认为，制度是重要的，它对于经济行为的相关分析应该具于经济学的核心地位。经济增长的关键在 于制度因素，有效率的制度安排能够促进经济增长的发展，无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经 济的增长和发展。在技术不变的条件下，通过制度创新同样可以大大促进经济发展。对此笔者认为， 青海省应把加快城镇化进程的重点放在排除障碍上，用新的思路进行制度创新，从而达到实现 城乡一体化的目的。 （一）加快户籍制度的改革 “户籍改革”的作用就体现在消除二元化城乡人口格局的影响，还每个公民以自由迁徙和平等享 有城镇公共资源的权利。把农牧业中大批劳动力转移到非农产业，转移到城镇，就必须改革城市现有 的户籍制度，按照现有城镇的接纳能力，依据经济社会发展水平，分期分批取消省内区域农业、非农 业的户籍划分，按居住地进行户口登记。同时，对取得常住户口的农民，应和常住地的永久性居民一 样享有完全等同的权利和义务。这种管理制度既可促进城乡之间人员的合理流动，为农牧民进城创 造必要的条件，又可以调动进城农民的积极性，增强他们的进取心和对流入地的认同感，保障城乡社 会的稳定与可持续发展。 当前，户籍制度改革的当务之急是取消与户籍相联系的一切附加功能，从身份上彻底消除城 乡差别。近年来，虽然附加在户籍上的功能有所减少，但由于传统的惯性，已经进入城镇的农 牧民仍然在就业、教育、社会保障等方面受到不公平待遇。大多数外来工照样游离于失业、医疗、养 老保险等社会保障“安全网”之外。为此，一要逐步剥离附加在户口管理上的诸多行政管理功能，真 正建立开放的户口登记制度，打开城镇大门，让农牧民自由进入小城镇务工经商，自谋职业，享有 与当地城镇居民同等的权利、履行同等的义务。二要分层次、分阶段的推进，逐步实现城乡户籍管 理一体化。要在放开小城镇常住户口计划指标管理的基础上，调整大中城市户口迁移，以准入 条件取代城镇人口控制指标，以具有合法固定场所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，鼓励人 才引进和投资移民。要取消户口迁移多部门管理，由机关按照有关规定对户口迁移进行统一 管理，以最终实现以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的城乡 户籍管理一体化的目标。 （二）创新和完善农村土地使用与流转制度 现行的土地承包制也是影响发展城镇化的一大障碍。因此，推进城镇化必须在土地使用和 一１４— 维普资讯 http://www.cqvip.com
流转制度上有所突破和创新，尽快探索建立农村集体土地使用权的有偿使用和合理流转机制。 一是允许在城镇就业的农民继续保留承包地，以增强农民的预期承受能力。二是允许土地使用 权的流动和转让，由市场来配置土地资源，以提高其利用效益。出租转让资金可作为进城定居和 创业的启动资金。 ２００３年３月１日实施的《农村土地承包法》，在土地流动形式中增加了农民可以利用土地“入 股”的规定。“入股”的形式可以有两种：一是公司加农户形式。即农民把土地使用权入股给公司， 由公司进行土地统一规划、利用，实行规模经营。二是农民自己组成经营实体，自愿联合将土地 承包经营权入股，从事农业合作生产。农民成为企业股东后，由于可以分享农产品供应链的其它 环节所形成的利益增加值，降低了生产的市场风险，收入稳定。更主要的是，“入股”农民与农业 企业之间建立的产权联系，使农民成为“股东”。“股东”无论向何处迁移，这种产权联系不变。推 行这种土地流转形式较为可行，即能降低农村人口向城镇迁移的成本，又能提高土地的使用效 率。城镇稳定就业的农民工，如果能通过农村承包地使用权转让换取城镇职工的社会保障，那么 举家定居城镇的积极性就会大大提高。如果承包地使用权通过合理合法途径置换成就业资本或 社会保障，农村宅基地可以置换城镇宅基地购建不含地价的低价商品房，那么户籍改革难度将 大大减小，城镇化的进程就会大大加快。这些改革措施值得认真探讨，如有可能建议作为解决城 中村问题的途径，这些可在西宁郊区先行试点。 （三）进一步完善城乡社会保障制度 社会保障和养老的不健全是青海省城镇化建设和发展中的一个主要制约因素。现行的社会 保障体系未将非城镇户口的进城农牧民及其家属纳入保障范畴，使进城农牧民由于缺乏社会保障而 不敢轻易放弃作为最后保障的承包土地，从而严重阻碍着农民向城镇转移。为使青海省城镇化建设 顺利发展，必须对现行的社会保障及养老制度做出调整，建立健全有利于人口流动的社会保障制度。 创新社会保障制度改革的基本方向是扩大保障面和实行社会化，建立面向所有非农产业就业人 员的养老保险、失业保险和医疗保险。对依法转让承包土地和承包草原等生产资料进城的“新市民”， 应与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障。对保留生产资料进城的农牧民，也可暂缓纳人，以 减轻社会保障压力。具体而言：一是将那些退出承包地进城的农民和各类长期在城镇的外来人口纳 人最低生活保障范围内，使他们享有与城镇居民一样的最低生活保障待遇。二是采取个人缴费和雇 主、国家共同负担的原则，建立失业、养老、医疗等社会保险。 （四）创新城镇建设投融资 实施西部大开发战略以来，国家加大了对西部开发的投资力度，但城镇的建设资金仍然是捉 襟见肘，这就使得青海省在城镇开发中必须要拓宽融资渠道，通过制度创新来解决城镇建设中的 资金短缺问题。一要建立主导与市场化运作相结合的城镇基础设施投融资。在加大 对城镇公共设施建设投资力度、保障城镇最基本的公用设施建设的基础上，充分调动社会各方面 的积极性，鼓励和引导社会资金参与城镇化建设，将可经营的城镇基础设施推向市场。二要发挥金 融机构在小城镇建设中的作用。从青海省城镇发展的情况看，小城镇的基础设施建设从金融机构 获得的资金相当少，今后，应支持和引导金融部门适当调整投资区域和方向，以适应小城镇发 展的需要；及时调整资金投向，每年应该安排一定比例的小城镇中长期贷款，并通过抵押、财政贴 息的形式，增加对小城镇建设的信贷支持力度。三应通过ＢＯＴ和ＴＯＴ方式融资。ＢＯＴ方式主要运用 于发展收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城镇地铁等基础设施项目。ＴＯＴ方式是把已经 投产运营的项目在一定期限内的特许经营权交给外资或民营企业经营，以项目在该期限内的产权 或现金流量为标的，一次性的从外资或民营企业那里融得资金，用于建设新项目，到特许经营期限 结束时，再将其项目的所有权收回。 （五）建立城乡统一的就业制度 现阶段，青海省城镇化的主要目的是解决农牧民向城镇转移，以逐步优化城乡人口分布的 格局，为建设现代农业、发展农村经济、增加农牧民收入创造适宜的环境和条件。而建立城乡统 一的劳动力市场，实现劳动力的自由流动、自由择业，就要允许城乡劳动力在同等条件下合理有 一１ ５— 维普资讯 http://www.cqvip.com
序的竞争。一是部门应做好服务，通过提供供求信息等多种方式避免农村劳动力的盲目流 动。二是要统筹规划和城乡劳动力就业，取消劳动力合理流动的各种，促进劳 动力在城乡之间、地区之间有序流动。三是先在西宁推进城乡劳动力市场一体化，通过对个体社 会就业成员进行登记，建立起个人工资帐户和社会保障帐户。四是其它城镇也要尽快深化劳动 就业制度改革，取消从业人员之间的不同身份，消除不合理的市场分割现象，实现城乡劳动力市 场的统一，实现就业一体化。 （六）取消对农牧民的各种性措施，降低城镇准入门槛 一是取消城市暂住管理费、增容费等多种不合理收费，对必办的证件只收取工本费。二是实行城 乡就业市场一体化，在就业和技能培训中要一视同仁，取消身份。三是在农民子女受教育上，各 级财政要给予一定补助，把目前过高的借读费降下来，对民办农民小学应适当给予财政援助。 （七）因地制宜的确定城镇发展方针 青海省的特点是幅员辽阔，地域空问大，基础设施较差，交通落后，人口稀少，除西宁市２０ｏ６年市 区人口达到１２４．１万人，有一定的规模、一定辐射力与吸引力外，尚缺少５０—１００万人的大中城市，其中 格尔木市、德令哈市人口均不到１５万，城镇人口规模不足。因此，今后在城镇结构体系的建设上应按 照“将全省划分为三个城镇发展区，即东部综合型城镇区、西部工矿城镇发展区、南部生态城镇发展 区，以西宁为中心、格尔木、德令哈为次中心，联结兰州一西宁一德令哈一格尔木等城镇组成的城镇 发展主轴”的思路，逐步形成较为合适的城镇网络体系。 实践证明，制度创新在城镇化过程中具有十分重要的核心地位。这种核心作用主要体现在 四个方面：一是通过有效率地推进农业发展的制度安排，实施家庭联产承包责任制，促进农业生 产效率和农业产出水平的提高。二是通过有效率地推进非农产业发展的制度安排，促进国民经 济的非农产业化特别是工业化的发展。三是通过有效率地促进经济要素流动的制度安排，使农 业部门的要素流出推力和非农部门的要素流人拉力形成合力。四是通过有效率地推进城镇建设 的制度安排，促进了城镇基础设施及房地产业的开发，从而满足城镇非农产业和人口不断集聚 的需要。 参考文献： ［１］吴靖。中国城市化动力机制探析［Ｊ］。兰州商学院学报，２００７，（５）。 ［２］青海省“十一五“发展战略研究（上）［Ｍ］．西宁：青海人民出版社，２００７。 ［３］马正江。中国城市化发展的核心动力机制探析［Ｊ］。鄂州大学学报，２００５，（１）。 ［４］张继良。以制度创新加快甘肃城镇化进程［Ｊ］。兰州商学院学报，２００３，（４）。 ［５］［关］道格拉斯。Ｇ。诺思。经济史中的结构与变迁［Ｍ Ｊ．上海：上海人民出版社，１９９４ ［６ Ｊ赵常兴。西部地区城镇化研究［Ｊ］。西北农林科技大学，２００７，（１）， Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｂａｓｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ ａｎａｌｙｓｉｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｈｉｓｔｏｒｉｃ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｑｉｎｇｈａｉ Ｓ ｃｉｔｉｆｙｉｎｇ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｄｅｅｍｓ ｔｈａｔ ｉｔ ｃａｎ ｂｅ ａｓｓｏｒｔｅｄ ｔｈｒｅｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｓｔａｇｅｓ，ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ ｉｔ ｂａｓｉｃａｌｌｙ ｔａｋｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｔｅｎｄｅｎｃｙ ｏｆ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ，ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ ｓｔｉｌｌ ａｒｅ ｄｉｓｐａｒｉｔｉｅｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｉｓ ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ ｓｍａｌｌ ａｎｄ ｔｈｅ ｌｅｖｅｌ ｉｓ ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ ｌｏｗ ａｎｄ ＳＯ ｏｎ；ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｉｍｐｅｔｕｓ ｏｆ ｐｒｏｄｄｉｎｇ ｉｔ ｌｉｅｓ ｉｎ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｉｌｅ ｗｒｉｔｅｒ ｃａｍｅ ｕｐ ｗｉｔｈ ｓｏｍｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｓｅｖｅｎ ｒｅｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｒｅｓｉｄｅｎｔ ｓｔａｔｕｓ ｓｙｓｔｅｍ、ｖｉｌｌａｇｅ ｌａｎｄ ｕｓａｇｅ ａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒｒｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ、ｓｏｃｉａｌ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｉｔｙ ａｎｄ ｔｏｗｎ，ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｏｗｎ ｃｏｎｓｔｕｒｃｔｉｏｎ ａｎｄ ＳＯ ｏｎ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｑｉｎｇｈａｉ；ｃｉｔｉｆｙｉｎｇ；ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ （本文编辑、校对：罗菊芳Ｊ —ｌ６一
