北京城市总体规划

在党中央和国务院领导的亲切关怀下，在建设部等中央部委的指导和支持下，以国务院领导批示同意的《北京城市空间发展战略研究》为依据，2004年年初，我市组织开展了《北京城市总体规划（1991年－2010年）》的修编工作。2005年1月12日,在国务院总理温家宝主持召开的国务院第77次常务会议，审查并同意通过《总体规划》。2005年1月27日，国务院正式批复。

一、 修编工作背景及必要性

（一）1993年以来，国务院批准《北京城市总体规划（1991年－2010年）》确定的2010年的大部分发展目标已经提前实现，迫切需要编制新的城市总体规划。

（二）城市发展面临诸多矛盾和问题。中心区功能过度聚集，交通拥堵等问题日趋恶化，环境污染依然严重，历史文化名城保护压力巨大，建成区呈现无序蔓延的趋势。城乡二元结构的格局没有根本改变。单中心的发展格局已经难以解决面临的诸多问题，迫切需要我们用新的思路修编城市总体规划，以促进北京的可持续发展。

（三）为紧紧抓住本世纪前二十年重要战略机遇期，充分利用好城市发展的良好机遇和举办奥运会的带动作用，实现首都经济社会的快速发展，必须适应发展需要编制新的总体规划。

（四）更为重要的是，科学发展观对北京城市发展提出了新的更高的要求，城市建设和发展的思路，城市规划理念迫切需要调整和创新。 二、 工作组织方式

为了适应北京经济社会持续快速发展的需要，2002年5月，北京市第九次党代会提出修编北京城市总体规划的工作任务。2002年底，我市组织开展了《北京城市空间发展战略研究》、该研究经首都规划建设委员会第23次会议审议后上报国务院，得到充分肯定，并批示据此修编北京城市总体规划。2004年11月建设部致函北京市人民政府要求尽快开展北京市城市总体规划修编工作。

为了保证规划编制工作做到科学性、综合性、前瞻性，北京市委、市政府确定了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作模式，组织开展了北京市城市总体规划修编工作。

政府组织：组织了中国城市规划设计研究院、北京市规划设计研究院、清华大学三家城市规划编制单位分工协作，并且为了推动工作进行，确定了三级例会制度，在总体规划各个阶段召开若干次专题会议，对总体规划修编相关的重大问题进行研究和协调。

专家领衔：此次总体规划建立了开放式的编制工作框架，委托众多国内外高层次、多层面、宽领域的专家领衔进行专题研究工作，为规划编制提供了前言视野和科学的研究基础。由吴良镛、周干峙、钱易、李京文、孟兆桢、刘福垣、陆学艺、周一星等23位国内各领域的权威专家领衔(其中6位院士)，以及近200名专家学者参加，进行了大量的研究工作。委托了近70个国家和市级权威研究机构进行了27项专题研究，提交成果近百万字。邀请100人次国外专家及12所国外机构进行了学术交流。

部门合作：与国家发改委、公安部、国土资源部、铁道部、交通部、

水利部、国家人口与计生委、国家环保总局、民航总局等中央各部委就北京市各方面的重大问题进行了15次协调。全市39个部门，以及18个区县政府全面参与。区域协调发展问题是本次总体规划修编的重点之一。在编制过程中与天津市、河北省及周边城市进行了充分的沟通。

公众参与：落实“以人为本”的规划指导思想，为了更充分地听取市民对城市发展的意见以及对总规修编的建议，建立了多种形式的公众参与工作机制，通过电话、网络、电视、调查和公示等途径，共收到市民正式建议近3000条。这些建议在总体规划中得到了充分吸纳。

科学决策：首规委和北京市市委、市政府高度重视。2004年9月13日，首规委召开第二十四次全体会议，对《北京城市总体规划纲要》进行审议，原则同意。按照法定程序经市人大常委会、市政协议政会会审议通过。中央部门提前介入、认真审查。在北京城市总体规划编制过程中，建设部组织协调中央各有关部委，提前介入、全程指导。2004年9月29日，建设部组织召开城市规划部联席会第二十四次会议，专题审查纲要。2004年12月20日，建设部组织召开城市规划部联席会第二十六次会议，对北京城市总体规划修编成果进行审查。2004年12月26日，由建设部主持召开了京津冀区域城市协调发展会议，向天津市、河北省专题征询意见。 2004年12月下旬，温家宝总理和曾培炎副总理分别听取了《北京城市总体规划》修编工作的专题汇报。温家宝总理对北京城市发展和规划的重大战略性问题做出了七点重要指示，明确了北京在重要转折点和战略机遇期内城市发展的指导方针，对在总体规划的城市性质、人口规模的控制和城市布局、资源的节约和生态环境的保护、古都保护与发展的关系、社会协调发展以及规划实施等方面指明了方向，明确了任务，提出了要求。 温家宝总理肯定了总体规划的组织编制工作方法和内容，指出修编工作采取了科学的规划编制方式，整个规划工作做到了科学、民主和依法办事。突出了首都规划的战略性、前瞻性，抓住了若干重大问题，与以往规划相比有进步、有突破、有发展。

此次总体规划修编过程成为北京市在中央领导及中央部委指导下，努力落实科学发展观的一次具体的实践活动。通过调整城市结构和转变增长方式，控制城市规模，提胸径发展质量，推动城市健康发展和区域协调发展。

第一部分

第1条 1993年以来，经国务院批准的《北京城市总体规划（1991年－2010年）》在指导首都建设和发展方面发挥了重要作用，规划确定的2010年的大部分发展目标已经提前实现。随着经济社会的快速发展，北京进入了新的重要发展阶段。为紧紧抓住本世纪前二十年重要战略机遇期，充分利用

好城市发展的良好机遇和承办2008年夏季奥运会的带动作用，实现首都经济社会的持续快速发展，解决城市发展中面临的诸多矛盾和问题，迫切需要为城市未来的长远发展确定新的目标，开拓新的空间，提供新的支撑条件。

为了适应首都现代化建设的需要，2002年5月北京市第九次党代会提出了修编北京城市总体规划的工作任务，根据2003年国务院对《北京城市空间发展战略研究》的批示精神，以及2004年1月建设部《请尽快开展北京市城市总体规划修编工作的函》，特编制《北京城市总体规划（2004年－2020年）》。

第2条 指导思想和原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会和实现现代化为目标。贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，牢固树立抓住机遇、加快发展的战略思想，建立完善的社会主义市场经济体制，促进经济社会和人的全面发展，不断提高构建首都和谐社会的能力。 （1） 贯彻更好地为中央党政军领导机关服务、为日益扩大的国际交往服务、为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务的原则。

（2） 贯彻“五个统筹”的原则。结合首都发展的实际，统筹城乡发展，推进郊区城市化进程，实现城区与郊区的统一规划；统筹区域发展，协调好京津冀地区以及北京城区与郊区、南城与北城、平原地区与山区的发展规划，积极推动区域协调发展；统筹经济与社会发展，规划好产业与社会事业发展的空间布局；统筹人与自然和谐发展，协调好人口、资源和环境的规划配置；统筹国内发展和对外开放的要求，提高城市现代化、国际化水平。

（3） 贯彻更大程度地发挥市场对资源配置的基础性作用的原则。强调城市总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用，突出政府社会管理和公共服务职能，高度重视科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业的发展。

（4） 贯彻尊重城市历史和城市文化的原则。把握社会主义先进文化的前进方向，保护古都的历史文化价值，弘扬和培育民族精神，全面展示北京的文化内涵，形成融历史文化和现代文明为一体的城市风格和城市魅力。 （5） 贯彻建设资源节约型和生态保护型社会的原则。处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，正确处理城市化快速发展与资源环境的矛盾，充分考虑资源与环境的承载能力，全面推进土地、水、能源的节约与合理利用，提高资源利用效率，实施城市公共交通优先的发展战略，形成有利于节约资源、减少污染的发展模式，实现城市可持续发展。

第3条 发展重要条件

（1）党中央、国务院要求北京率先基本实现现代化与北京承办2008年夏季奥运会是北京经济社会快速发展的重要机遇。

（2）巩固首都各项事业取得的巨大成就，保持经济社会发展和城市建设等方面在全国的领先地位，是北京在国家重要战略机遇期内实现持续、快速、健康发展的良好基础和重要保障。

（图一：市域用地现状图）

（3）土地、水、能源等自然资源的节约与合理利用是保障北京城市可持续发展的前提条件，城市发展规模应严格控制在土地和水资源的合理承载能力之内。（图二：中心城现状用地图）

图一 (点击放大) 图二 (点击放大) （4）生态环境承载能力是制约北京城市发展的重要因素，北京城市发展规模和空间布局的确定必须充分考虑环境与生态的现实状况和发展目标。 （5）北京所在的京津冀地区是我国经济社会发展的重要区域。京津冀地区的整体发展将为北京城市持续快速发展提供支持，尤其京津城镇发展走廊是未来京津冀区域城镇协调发展最重要的地区，是确定北京未来城市发展主导方向的重要因素之一。 （图三：京津冀区域位置示意图、图四：京津交通

走廊示意图） 图三 (点击放大) 图四 (点击放大) （6）城市空间资源的合理利用是城市发展的重要基础。北京西部、北部的山区（包括浅山区）应控制大规模的人口和产业集聚，东部和南部平原地区是城市发展的主要方向。

第4条 规划修编的重点

（图五：区域空间结构规划示意图）

图五 (点击放大) （1） 优先关注生态环境的建设与保护，优先关注资源的节约与有效利用，打破行政界限，推动城市规划创新与城市建设模式的转变。

（2） 充分考虑城市发展的复杂性，采取更为灵活的、适应未来发展的规划对策。本次规划着重城市宏观的、长远的规划内容，将微观的、近期的规划内容放在《城市近期建设规划》中编制，并采取滚动编制的机制，加强规划实施的动态适应性和可操作性。

（3） 本次规划突出新城规划、交通与基础设施规划、生态环境保护规划和历史文化名城保护规划四个重点内容，同时对城市安全问题和京津冀区域协调发展问题进行重点研究。 第5条 规划的基本依据

（1） 《中华人民共和国城市规划法》

（2） 建设部《城市规划编制办法》（1991年）

（3） 建设部《城市规划编制办法实施细则》（1995年） （4） 《北京城市空间发展战略研究》（2003年） （5） 《北京城市总体规划（1991年－2010年）》

第6条 本次规划确定的规划区范围为北京市行政辖区，总面积为16410平方公里。

第7条 规划期限为2004年－2020年 近 期 2004年－2010年 远 期 2011年－2020年 远 景 2020年以后

第二章 城市性质、发展目标与策略

第8条 城市性质

北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。

第9条 城市发展目标和主要职能

按照中央对北京做好“四个服务”的工作要求，强化首都职能；以建设世界城市为努力目标，不断提高北京在世界城市体系中的地位和作用，充分发挥首都在国家经济管理、科技创新、信息、交通、旅游等方面的优势，进一步发展首都经济，不断增强城市的综合辐射带动能力；弘扬历史文化，保护历史文化名城风貌，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高国际影响力；创造充分的就业和创业机会，建设空气清新、环境优美、生态良好的宜居城市。创建以人为本、和谐发展、经济繁荣、社会安定的首善之区。 （1） 中央党政军领导机关所在地。

（2） 邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地。

（3） 国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地。

（4） 国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地。

（5） 国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地。 （6） 重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。

第10条 城市发展阶段目标

按照国家实现现代化建设战略目标的总体部署，第一阶段，全面推进首都各项工作，努力在全国率先基本实现现代化，构建现代国际城市的基本构架；第二阶段，到2020年左右，力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位；第三阶段，到2050年左右，建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。 第11条 经济发展策略

（1） 坚持以经济建设为中心，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，大力发展循环经济。注重依靠科技进步和提高劳动者素质，显著提高经济增长的质量和效益。

（2） 坚持首都经济发展方向，强化首都经济职能。依托科技、人才、信息优势，增强高新技术的先导作用，积极发展现代服务业、高新技术产业、现代制造业，不断提高首都经济的综合竞争力，促进首都经济持续快速健康发展。加快产业结构优化升级，不断扩大第三产业规模，加快服务业发展，全力提升质量和水平。深化农业结构调整，积极发展现代农业，促进农业科技进步。

（3） 2020年，人均地区生产总值（GDP）突破10000美元；第三产业比重超过70%，第二产业比重保持在29%左右，第一产业比重降到1%以下。 第12条 社会发展策略

（1） 全面推进人口健康发展。不断优化人口结构，提高人口素质，加强人口管理和服务。完善社区服务体系，改善人居环境质量。

（2） 大力发展社会主义文化。牢牢把握先进文化的前进方向，促进文化事业的全面繁荣和文化产业的快速发展，满足人民群众精神文化需求，促进人的全面发展。

（3） 积极促进社会公平。健全社会保障体系，关注弱势群体，缩小贫富差距，促进社会保障事业社会化，改善创业环境，建设完善的社会事业体系，推动社会均衡发展。

（4） 加快建设信息社会。广泛应用信息技术，大力发展信息服务业，建设“数字北京”，社会信息化各项指标达到与现代国际城市相适应的水平。 （5） 切实保障城市安全。构建城市综合防灾减灾体系，建设完善的防灾减灾和应急保障的设施系统，建立有效应对各种公共突发事件的预警和防范机制。

第13条 区域协调发展策略

（1） 积极推进环渤海地区的经济合作与协调发展，加强京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城镇空间与基础设施布局等方面的协调发展，进一步增强北京作为京津冀地区核心城市的综合辐射带动能力。 （2） 加强与以天津港为核心，京唐港（王滩港区、曹妃甸港区）、秦皇岛港共同组成的渤海湾枢纽港群海洋运输体系的协调，建立以北京为核心的区域高速公路和铁路运输体系，以北京首都机场为枢纽的区域航空运输体系，形成陆海空一体、国际国内便捷联系的区域交通网络。

（3） 在京津冀城镇群的核心地区形成以京津城镇发展走廊为主轴，京唐、京石城镇发展走廊和京张、京承生态经济走廊为骨架的区域空间体系，实现区域统筹协调发展。

第14条 生态环境发展策略

（1） 以生态健康为目标，确保生态安全。加强区域生态环境联合建设和流域综合治理，建立稳定的区域生态网络，特别是与河北、山西、内蒙古合作，加强燕山、太行山山脉生态屏障建设。

（2） 加强平原地区生态林地的保护和建设。划定限制建设地区，有效保护森林、河湖、湿地等生态敏感地区，积极进行绿化隔离地区、森林公园、生态廊道、城市公共绿地等生态环境建设。

（3） 严格执行环境排放标准。控制大气、水、噪声和固体废弃物污染，加强重点污染源的监督与管理。优化能源结构，节约使用能源。 第15条 城市空间发展策略

（1） 区域协调发展。加强北京与京津冀地区，特别是与京津城镇发展走廊及北京周边城市的协调，构筑面向区域综合发展的城市空间结构。

（2） 市域战略转移。逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构。

（3） 旧城有机疏散。加强历史文化名城保护，逐步疏解旧城的部分职能，构筑与世界文化名城相适应的空间结构。

（4） 村镇重新整合。加快农村地区城镇化步伐，整合村镇，推进撤乡并镇、迁村进镇，提高城乡人居环境质量，构筑城乡协调发展的空间结构。

第三章 城市规模

第16条 人口规模

2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，年均增长率控制在1.4%以内。其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口450万人左右。

2020年，北京市城镇人口规模规划控制在1600万人左右，占全市人口的比例为90%左右。

考虑到影响城市人口集聚的多方面因素及其不确定性，为适应首都城市经济社会的快速发展，根据对城市实际发展速度的动态监测，适时调整城市基础设施建设及城市空间布局，积极应对各种发展状况，始终保持城市规划对城市发展和建设的调控作用，统筹人口、资源与环境，实现协调发展。考虑到人口流动以及其它不确定因素，本次规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留。 第17条 城镇人口引导与分布

（1）积极引导人口的合理分布，通过疏散中心城的产业和人口，大力推进城市化进程，促进人口向新城和小城镇集聚。2020年，中心城人口规划控制在850万人以内，新城人口约570万人，小城镇及城镇组团人口约180万人。

（2）严格控制中心城人口规模，进一步疏解旧城人口，合理调整中心城的人口分布。中心城中心地区人口约540万人（其中旧城人口约110万人），边缘集团人口约270万人，绿化隔离地区及外围地区人口约40万人。 （3）积极促进区域协调发展和整体生态环境的改善，引导人口在区域层面上的合理分布，保证远期北京人口规模突破规划控制的1800万人时，区域具有足够的集聚和吸纳能力。

（4）加强人口的引导与管理，努力控制首都人口过快增长。坚持计划生育的基本国策，做好流动人口的管理服务工作。积极探索,充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长与分布实行有效的引导和调控。

第18条 城镇人口结构与素质

（1）适应北京人口年龄结构变化的趋势，满足不同年龄段人口的工作、生活需要。重点关注进入老龄化社会带来的城市问题和服务需求，在公共服务设施保障等方面提供必要的政策支持。

（2）结合首都经济社会发展的特点，发挥城市规划的宏观调控作用，积极推动社会结构的持续优化。

（3）不断增强中心城的辐射带动作用，积极推进城市化进程，大力提高全市人口素质，着力优化中心城的人口素质结构。 第19条 城镇建设用地规模

2020年，北京市建设用地规模控制在1650平方公里，人均建设用地控制在105平方米。其中中心城城镇建设用地规模约778平方公里，人均建设用地控制在92平方米；新城城镇建设用地规模约640平方公里，人均建设用地控制在112平方米；镇及城镇组团城镇建设用地规模约212平方公里，人均建设用地控制在120平方米以内。 第20条 城镇建设用地控制

（1）切实加强土地资源的管理，形成节约用地的发展模式，严格控制城镇建设用地规模。

（2）建立城市发展的动态监控机制，依据人口增长和经济发展的趋势与变化，调控城市建设用地投放总量和建设时序，并适时调整规划应对方案。 （3）城镇建设用地的投放与城市发展重点紧密结合，积极推动新城建设，实现城市空间结构的调整。