基层人民调解工作的现状和发展思考
【摘 要】社会转型时期，纠纷多发、矛盾升级，多元化纠纷解决机制的建立迫切地提上日程。被誉为“解决纠纷第一道防线”的人民调解制度。在解决民事纠纷中一直起着重要作用。笔者所在的区近几年来大胆探索，几项新举措使人民调解工作取得了一定的成绩，但其发展依然面临客观困难。最高人民颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，为人民调解制度发展带来新的契机。
【关键词】人民调解；多元化纠纷解决机制；完善和发展
多元化纠纷解决机制(ADR)是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序和动态的调整系统。目前，我国已经建立了包括当事人和解、人民调解、行政调解、劳动仲裁、商事仲裁、诉讼在内的综合性的纠纷解决机制框架，但各种解决方式之间尚未做到程序无缝对接、功能完美互补。究其原因，除了程序衔接方面尚待改进外，各种纠纷解决方式的自身运行状况并不尽如人意。远未实现制度设计的初衷。于是被誉为“解决纠纷的第一道防线”的基层人民调解制度就这样进入了笔者的视野。
一、人民调解制度概述
19年5月5日。第四十次常务会议通过了《人民调解委员会组织条例》(下称《组织条例》)，正式以法规的形式肯定了人民调解的法律地位，将人民调解委员会的性质明确定性为。调解民间纠纷的群众性组织，并规定了调解的依据以法律、法规、规章和为主，社会主义道德为补充。从而实现了对中国历史上调解制度的传承和发展。《组织条例》对人民调解制度的规定虽然较为原则性。但基本决定了人民调解解决纠纷的五大特点：(一)解决纠纷的组织形式人民调解委员会是民间组织。区别于等国家机关。因而是一种群众自治解决纠纷的制度与活动方式；(二)解决纠纷的依据不只包括国家法律、法规。还包括和社会公德等。而且公平正义观念以及当地民风习俗在解决纠纷中起重要作用；(三)解决纠纷的方式多样。既有说服教育、规劝疏导。又有平等协商、自愿协议，没有严格的程序形式要求，因而对纠纷的解决相对于司法解决更具有灵活性。更能适应具体纠纷的特殊化解决；(四)解决的纠纷的范围只限于发生在公民与公民之间、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利争议的各种民间纠纷；(五)对纠纷的解决不具有终局性。当事人还可能就纠纷提起诉讼寻求司法解决。
2002年9月5日，最高人民通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，肯定了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议。具有民事合同性质。同月，司法部制定公布了《人民调解工作若干规定》(下称《规定》)，对人民调解委员会的设立形式、调解员的产生、调解适用范围等问题做了更加详细的规定。自此，人民调解制度构架基本形成。
二、基层人民调解制度在我区的发展现状
中国基层的村民委员会和居民委员会的人民调解在解决民事纠纷中一直起着重要作用。1981－2006年的人民调解案件数为16783万件，而同期人民一审民事案件的收案教为8004万件。人民调解在纠纷解决机制中的作用可见一斑。近年来，各地包括、司法行政机关、地方在探索建立多元化纠纷解决机制的同时，也提出了建立大调解机制的构想，并结合本地实际情况，制定并试行了一些新。以期人民调解制度在社会发展中与时俱进。
笔者所在的余杭区下辖15个乡镇、4个街道，近几年来人民调解工作新举措不断：(I)与区合作建立委托调解制度。2008年5月。余杭区联合人民调解委员会在区人民立案大厅、民三庭及余杭、瓶窑、塘栖、良渚四个基层法庭设立了人民调解室，调委会以其社会化、规范化、专业化的工作机制，形成了诉前、审前、审中全程委托与业务庭室、派出法庭全方位委托相结合的立体式委托调解工作模式；(2)开展人民调解“以奖代补”制度，按照“谁调解，奖励谁”的原则，根据纠纷的难易程度及调解实际工作量。将纠纷分为一般民事纠纷、比较疑难复杂民事纠纷、重大疑难复杂民事纠纷和特别重大疑难复杂民事纠纷四种类型，并分别设定不同的奖励金额，奖励金额单件最高可达10000元；(3)探索设立了行业调解委员会如东海物业管理有限公司人民调解委员会，专业调解委员会如区道路交通事故人民调解委员会，并在达到一定规模的企业中指导设立标准化人民调解委员会，等等。
余杭区人民调解的发展是可圈可点的：
(一)委托调解制度诉讼分流功能日益明显。经过一年的磨合，驻地在及法庭的调解组织在诉前、审前、审中三个阶段实现了与诉讼的紧密衔接，既为有效分流了案件，又为当事人较快解决了纠纷，取得了社会效果和法律效果的统一。以余杭法庭调解室为例，2008年5月至12月共接受委托调解案件86件，成功调解86件，而该年度余杭法庭共结案942件，经人民调解而结案的案件数占到了结案总数的9％以上。通过对2008年工作中经验的总结和问题的反思。
从2009年开始余杭法庭与调解室在委托调解程序、调解方式方法等方面加强了改进和完善。一二季度委托案件共计108件，调解成功107件。而同期余杭法庭共计办结各类民商事案件435件(含委托调解案件)p(三)调解组织呈现覆盖面广、层次分明、类型多元的特点，将人民调解的触角从行政村、社区延伸至规模化企业中，并能够与时俱进，根据经济社会发展情况适时建立行业性、专业性调解组织，这样—个丰富多元的人民调解网络为进一步研究人民调解制度、发挥人调解制度积极作用提供了现实条件。
然而，在社会转型过程中，基层人民调解制度的发展也面临客观的困难：
l.调解协议的效力问题制约了调解工作的发展。虽然《最高人民关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定)明确规定“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容。并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。并且赋予了当事人以调解协议为依托的诉权。但通过调解解决的纠纷需要当事的自动履行为基础，换言之，一旦一方出尔反尔，另一方只有将诉争提交至人民，通过诉讼程序才能获得有强制执行力的裁判，使纠纷最终解决。正是预见到这种可能性，相当部分当事人宁可直接将纠纷起诉到。权衡调解的方便和和诉讼的效力。更多人愿意选择后者。而事实上。人民调解协议既为协议，是双方当事人意思自治、协商一致的结果。其合同效力应具有当所达成的协议，依然存有上述问题。
2.人民调解委员会的人员组成影响了调解工作的壮大。《组织条例》第3条第2款规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会或者居民委员会兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。”《规定》第2条第2款规定：“人民调解员是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事人民调解工作的人员。”司法部的规定扩大了人民调解员的来源，但在占人民调解工作绝大比例的村民、居民调解委员会中，调解员由村委、居委会的工作人员兼任的居多，专职调解员几乎没有。这样的人员结构，使调解工作效果受到较大影响：一是调解员工作的专职性得不到保障，在一定程度上模糊了调解委员会在当事人中的概念认知，如在相当部分的村和社区，调解委员会成员往往兼任村委会副主任、治保主任、支部委员等职务，开展调解工作时村官身份强于调解员身份，模糊了调解委员会的地位和作用；二是调解员缺乏系统专业的法律知识，往往无法胜任某些专业性较强的纠纷调解工作；三是调解员的组成较为单一，目前的调解员无论是通过选举还是聘任方式产生。均以本村村民或本社区居民为主，而在外来人口较多的地方，仅由当地人组成的调解委员会的公信力就会打折扣，影响调解工作的效力和效率。
3.人民调解的工作经费问题了调解工作的开展。《组织条例》和《规定》均规定“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”而《规定》第42条规定“各级司法行政机关应当积极争取同级的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。”实际上，这种规定落实起来相当困难，人民调解委员会既然是“调解民间纠纷的群众性组织”，其性质决定了调解工作并不对村民委员会、居民委员会或企事业单位负责，因此所谓“争取、保障、协调
和督促”都无法完全解决人民调解工作所遭遇的办公经费短缺问题。而司法行政部门依照《规定》对人民调解工作负有指导和管理职责，管理职责的实现是否应涵盖工作经费的解决?目前余杭区通过“以奖代补”制度一定程度上解决了调解员的补贴经费问题，调动了调解员的工作积极性，但人民调解委员会的工作经费问题的解决仍然悬而未决，了人民调解工作的进一步发展。
三、多元化纠纷解决机制体系中基层人民调解制度的完善和发展
面对近几年成倍增长的诉讼案件，国内外的理论界和司法实务部门都在研究如何建立—个多元化纠纷解决机制。建构多元化纠纷解决机制的关键是司法与非诉讼程序的协调，目前，我国以司法为核心的多元纠纷解决机制已经初见端倪。为发挥人民在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用，促进各种纠纷解决机制的发展，2009年7月24日最高人民颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》。《若干意见》要求在“充分保障当事人依法处分自己的民事权利和诉讼权利”的前提下，充分发挥人民、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，并对立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接、仲裁与诉讼的衔接以及立案后行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接机制等进行了规范，以促进构建系统的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。
人民调解制度作为社会“大调解”制度的主体工程，在解决基层纠纷、过滤诉讼案件、节约司法资源、维护社会稳定上发挥了相当重要的作用。《若干意见》的出台，从制度层面解决了一直以来困扰人民调解工作发展的问题：人民调解协议的强制执行效力问题。目前余杭区正在试行的委托调解制度，从诉前、审前和审中三个阶段实现了人民调解与诉讼的程序对接，并且调解成功的纠纷可以在当事人选择下由出具民事调解书的做法实现了人民调解和诉讼的效力对接，因此联合调解委员会的调解工作比较特殊，带有—定的“司法权威性”。但由于制度空白的问题，这种对接工作属于探索阶段，适用范围仅限于联合调解委员会，并未涵盖其他基层人民调解组织。此次有关简易程序的规定。余杭区委托调解中的“由当事人选择适用裁判文书进行确认”的创新举措。现在看来可以说是对通过司法确认方式赋予多种主体指导下达成的调解协议强制执行效力的有效探索。
在《若干意见》的指导下，程序灵活、成本较低的人民调解工作面临前所未有的契机，今后的工作重点和努力方向，笔者认为可以从以下几个方面着手：
(一)推动社会诚信文化构建，建立当事人诚信档案
中国传统法律文化孕育了调解这种制度，当现代法治理念促使人们的诉求不
断趋于理性时，对调解者的信任、对纠纷另—方的信任从某种意义上说决定了调解成功的可能性。多元化纠纷解p结合人民调解工作，建立当事人诚信档案是目前必需也可行的工作。“以奖代补”制度促成了人民调解工作的台账化管理，通过案件记录及协议履行情况的回访工作，可以逐步建立当事人诚信档案，为调解工作搭建平台，促进调解工作的开展。
(二)专职调解员和专业调解员相结合，建立调解员人才库
调解组织及人员的专业化或职业化问题成为提高调解权威的关健。同时也为调解协泌的合法性提供了保障。如前文所述目前的人民调解员主要由村民委员会或者居民委员会的工作人员兼任，法律知识相对欠缺且工作的专职性不能保证。而专职调解员的设立—方面有助于达成合法有效的调解协议，另—方也能够规范调解程序、落实调解制度、健全调解台账制作和数据统计工作。有助于人民调解工作的发展。每—个调解委员应至少聘请—个具有法律专业知识的专职调解员，如具有法律实践工作经验的退休法律工作者、具有法律专业学历者或者具有相关法律专业资质证书的人，全面负责辖区范围内的调解工作。
此外，由于目前纠纷类型更加多样，纠纷内容日趋复杂，急需建立专业调解员制度。通过聘任或者选任，建立调解员人才库。当发生某些专业纠纷时，由当事人协商选择或者由受理案件的基础调解组织指定一名专业调解员。专业调解员以其专业知识协助调解员做好调解工作，将为调解工作的开展提供非常有力的帮助，有利于纠纷的尽快解决。
(三)加强对人民调解的指导作用，鼓励人民调解员加入人民陪审员队伍
《规定》第六章明确规定了各级司法行政机关应当采取措施。加强对本地区人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设等方面的指导工作，同时又指出各级司法行政机关在指导工作中，应当加强与人民的协调和配合。<若干规定》第2再次强调“根据工作需要，人民指定院内有关单位或者人员负责管理协调与调解组织、调解员的沟通联络、培训指导等工作”。
如上文所述，经双方当事人申请，可以将调解协议递交到人民进行司法确认而使其获得强制执行的效力。调解人员的专业能力决定了调解协议的合法性问题。而调解协议的是否合法决定了其能否通过审核。因此，除了提高调解员的准入门槛外，由定时定向为人民调解组织提供指导服务，也是提高调解协议效力的有效方式。此外，还可以考虑将人民调解员纳人人民陪审员队伍中。通过参与庭审、案件合议等过程，人民调解员既可以从生的法律实践活动中增长法律专业知识。又可以通过观摩法官调解过程而提高调解能力。可谓—举多得。
(四)加强对人民调解工作的宣传，推动多元化纠纷解决机制建立
尽管人民调解制度早已建立，但我们发现实践中，村、社区一级的调解员往往因兼任其他职务导致调解工作概念模糊，乡、镇一级的人民调解又易与行政调解相混淆。而行业性、专业性调解工作也尚在摸索阶段。因此人民调解这种自治性纠纷解决方式的认知度、认可度并不高。在《若干意见》指导下，人民调解工作将迎来前所未有的发展契机。通过网络、广播电视、报刊等媒体途径，结合工作，着重对诉调衔接工作机制进行宣传，提高人民调解的公信力。从而发挥其在多元化纠纷解决机制中的重要作用。
四、结语
《若干意见》通过完善诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制的衔接程序，调动社会力量积极参与纠纷解决，提供多种纠纷解决途径，实现纠纷的有效分流，有利于满足不同的纠纷解决需求。妥善解决矛盾纠纷，维护社会稳定和谐。在多元化纠纷解决机制发展过程中，各地都在探索人民调解的新工作方法、创设新工作机制。相信这种独具中国特色的纠纷解决制度将在新时期重新焕发活力，真正发挥“解决纠纷的第一道防线”作用！
