我国社保基金“双重征缴”的现状分析与选择
[摘要]本文从我国目前社保基金“双重征缴”的现状角度出发，分析全国范围内的征缴情况，结合广东省和天津市实地调研结果对税务部门征收与社保部门征收情况进行了比较研究，列举了“双重征缴”的种种弊端，主张改革现有，统一社会保险征缴主体，确立社保部门“分征”模式的征缴。
[关键字]社保基金 双重征缴 征缴
我国的社会保障制度改革自上世纪90年代初开始，在党的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》所提出的原则和目标的引导下，建立起社会统筹和个人账户相结合的多层次的社会保障体系。在社会保险征缴方面，社会保险费部分地区由社保经办机构征收，部分地区由地税部门征收，征缴主体不尽一致。中国社保制度的统筹层次在世界各国可能是最低的，这是一种典型的“画地为牢”的“块块割据”的碎片化制度，如果再加上任由地方自选征缴主体，那么就又多增加了众多局部的“条条割据”的碎片化因素，它们合在一起，形成了一种独具中国特色的“条条”与“块块”相结合的“条块双重割据”的制度碎片（郑秉文，2007）。尤其伴随着《社会保险法》立法进程的加快，改革现有“双重征缴”，确立统一征缴主体的要求日益高涨。同时对于征缴的选择，是采用由社保部门统一征缴的“分征”模式，还是采用由税务部门统一征缴的“代征”模式的争论也是日益激烈。
一、 社会保险“双重征缴”的现状分析
1999年发布的《社会保险费征收暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、区、市规定，可以由税务部门征收，也可以由社保部门征收。截至2007年，在全国31个省（区市）及兵团、5个计划单列市共37个征收地区中的征缴情况是：1、五项社会保险费全部由社保部门征收的有：北京、天津、山西、吉林、上海、江西、山东、河南、湖南、广西、四川、贵州、、宁夏、15个省份、兵团和大连、深圳、青岛3个计划单列市，占全国征收地区的51.3%。2、五项社会保险费全部由税务部门征收的有：安徽1个省和宁波、厦门2个计划单列市，占全国征收地区的8.1%。3、五项社会保险费依险种或市县的不同，既有社保部门征收，也有税务部门征收的有：河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、广东、陕西、甘肃、青海、重庆、内蒙古、湖北、云南、海南15个省份，占征收地区的40.6%。
（一）全国征收效果比较
1、从五项社会保险基金总体的征收效果看，2005年共征收各项社会保险基金6137亿元，其中社会保险经办机构征收3473亿元，比上年增加676亿元，增长24.2%;税务部门征收26亿元，比上年增加425亿元，增长19%。2006年社保经办机构征收和税务征收地区的基金征缴收入增长幅度分别为25%和18%。
2、2007年1-6月份企业基本养老保险费征缴收入同比增长在30%以上的省份有12个，其中社保部门征收的省份有8个，分别是山西省增长34%、吉林省增长30%、江西省增长40%、山东省增
长33%、湖南省增长47%、四川省增长40%、广西自治区增长48%、自治区增长33%。
从上述情况看社保部门不仅征收各项社会保险费的比重比税务部门高，而且征收效果要好于税务部门。
（二）广东省社会保险费征收情况分析
以广东省为例，对其21个地级市进行了调研，现将调研结果分析如下： 1、基本情况
1999年以前，广东省的社会保险费由各级社保经办机构负责征收，自1999年11月下发了《关于广东省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》（粤府[1999]71号）后，全省于2000年1月起社保费征收统一归口税务机关。
2、征收情况分析
据统计，2000年至2005年间，广东省共征收社会保险费2361亿元，地税征收地区六年间每年平均增长率为26%；社保征收地区每年平均增长率为32%。
3、社保费地税征收后存在的问题
①征缴主体与管理主体分离，部门职责不清。②缴费与记账环节脱节，参保人的权益无法保障，基金管理存在隐患。③地税征收难以适应日益多样化、个性化的社保变化的需要。④社会保险管理成本大增，而且成本分配结构失衡。
（三）天津市社会保险费征收情况分析
以天津市为例，对其下辖8个区进行调研，现将调研情况分析如下： 1、基本情况
1995年以来，天津市先后制定下发了《天津市城镇企业职工失业保险条例》、《天津市城镇企业职工养老保险条例》、《关于加强社会保险登记和社会保险费征缴的规定》等一系列文件，从制度上明确了经办机构负责社会保险费征缴的主体地位。截至目前，天津市一直采取社保全责征收模式，天津市社会保险基金管理中心具体负责该市五项社会保险费的征缴工作。
2、征收情况分析
经统计，2003年至2005年基本养老保险征缴收入平均增长23.5%，2006年征收达115亿元，较上年增长27.5%，2007年1-6月份征缴收入同比增长24%。2002年以来，天津市经办机构经费基本上相当于社保费收入的1%到1.3%，其中五局信息共享系统的建设投入7777万元，2005年又投入730万元进行了升级，并从该年起每年安排系统维护资金550万元。
3、社保全责征收的新举措
天津市积极探索完善征缴管理，强化基金征缴、优化经办手段的新举措，取得了一定的成绩。
①集中办理、五险合征。②收支两线、一日理清、 基金一级结算。③五局联查，努力破解扩面难和稽核难问题。④加强基金征缴，积极推动私营企业人员和农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险。
（四）“双重征缴”存在的问题
“双重征缴”是在面对养老保险费征收困难以及未来养老保险资金缺口大的状况下制定的过渡措施，试图通过税务部门征收的强制性和征缴刚性提高征缴率，确保养老金的发放。然而在十年的实践过程中，不仅未能达到预期目标，而且为我国社保制度长期稳定发展埋下了隐患。主要体现在以下几个方面：
1、征收管理与社会保险管理工作相脱节，参保益受到损害。2、难以适应就业形式多元化发展的需要，不利于扩面工作的开展。3、容易带来部门利益之争，社保制度建设缺乏预期目标。4、增加了社会保险管理成本。5、“双重征缴”导致社保基金风险增加。
二、社保基金征缴的选择
采取社保部门统一征缴的“分征”模式将有利于长期社保制度的发展。体现在：采取社保部门“分征”模式适合我国国情。城乡二元经济、社保覆盖率低、统账结合制度异常复杂这三个特殊国情既有社保制度的外生变量，又有内生变量，既是决策者设计中国社保制度转型方案时必须面对的潜在障碍，也是选择征缴模式时不得不考虑的制约因素。
采取社保部门“分征”模式有利于保持社保制度本身的完整性。社保部门不仅对用人单位的劳动信息比较熟悉，而且社保征收与参保人员的待遇密切相关，是社会保险费的征收环节，一项基础性工作，应该保持它的完整性。社保费的征收与企业经营状况无关，而与企业的劳动关系信息相关，为更好地贯彻收支两条线的原则，社保机构征收应具有相对性。
在决定征缴的三个基准中，采取社保部门“分征”模式将有利于覆盖面的扩大、成本的降低和效率的提高。①社保部门征缴有利于解决城镇灵活就业人员参保。对于灵活就业人员的参保，社保部门具有很大的优势。一是税务部门只了解企业信息，而社保部门更了解就业人员信息。二是利用社保部门在基层社区和民政部门建立的服务网络，了解更多基层灵活就业人员信息。三是社保与就业整个体系化建设过程中，实现了对灵活就业人员信息的共享。扩大灵活就业人员的参保范围，将更加有利于2020年社保全覆盖的总目标。②采取社保部门征缴将有利于尽快解决“小三农”社保问题。从覆盖小三农的制度设计角度看，制定者、制度设计者与征缴主体越密切，越有利于制度覆盖能力的建设。
在各国的社会保险管理实践中，事权与责任无疑应当是统一的而不是分割的，这样才能既确立主管部门与管理机构的权威，同时又让主管部门与管理机构无法推脱自己的责任。对中国而言，理顺社会保险征缴的关键是用集中管理取代分散管理，当务之急是统一社会保险费的征缴主体，确立社保部门“分征”模式的征缴。
参考文献
1．郑秉文.OECD国家社会保障制度改革及其比较.经济社会比较.2004年05期
2．郑秉文.关于社保基金投资管理与征缴的几个问题之看法.北京：财政部会议发言.2007-08-08 3．郑秉文,房连泉.社会保障供款征缴国际比较与中国的选择.中国社会保障论文集.2007年 4．本文数据全部出自人力资源与社会保障部社会保险事业管理中心各省年度财务报表、统计报表。
