青年与社会２０１５年７月下 第２１期 ｇ－．ｇ６０３期 上海市外来人口管理现状研究综述 庞博 罗 晶 栗孟杰董潘敏 ２０１６２０） （上海工程技术大学社会科学学院，上海【摘要】改革开放之初，上海外来人口占总人口的比重仅有０．５％左右。而截．＿，ｋ．２０１４年年底，上海市外来人口的比重已 达到４１％。面对严峻的外来人口管理压力，传统的居住证制度逐渐不能有效解决外来人口ｒ－－Ｉ￣＿和满足外来人口对公共服务的需 求。为了应对这一难题，．９，，２０１３年７月１日开始，上海市实施了上海市居住证管理办法，它已成为解决外来人口管理的重要方法。 文章综合了近年来国内外关于积分制的相关文献以及上海市外来人口现状，对积分制的特征、上海市的外来人口现 状、积分制存在的问题等方面进行文献综述。在阅读大量有关文献、文件和相关数据的基础上撰写本篇研究综述。 【关键词】外来人口；积分制；公共服务 一、积分制的主要特征 根据上海市居住证管理办法的具体内容，学界主要总结 了以下六个主要特征。 年轻、高学历、有财力的外来人口的落户既能缓解严重的老 龄化，他们缴纳的社会保险也能弥补上海市社保基金的亏空。 根据２００４—２０１ ３年上海市老年人口和老龄事业监测统计 （一）流动人口获得公共服务的规则变得相对灵活 谢宝富（２０１４）认为，积分制不再将居住证分为人才引 进型、投靠型、就业型三类，不再规定本科以上学历或特殊 信息，从２００４年到２０１３年上海市６０岁以上人口占户籍人 口的比重持续增长，２０１３年上海市６０岁以上人口占户籍人 口的比重达到了２７．１０％。而根据１９８２年维也纳老龄问题世 界大会上提出的老龄化标准，上海市早已进入老龄化多年， 并属于严重老龄化地区。而积分制可以为上海市吸引大量年 轻的外来人口，有效缓解上海的老龄化问题，并对弥补养老 保险金赤字有一定帮助。 除了普遍的空账问题外，老龄化问题严重导致了上海的 养老保险金赤字严重，并使得相应的财政支出也不断增加， 技能者才能享受相应待遇，持有居住证的外来人口可根据年 龄、学历、职称、纳税、投资、社保等项积分，将个人情况 和贡献等转化为相应分值，积分达标准分值的持证人ｆ以下 简称积分达标者）可获同住子女就地参加中高考、配偶和同 住子女参加本市社会保险等服务。该变化使流动人口获得公 共服务的规则变得相对灵活，让更多流动人口看到了希望。 （二）流动人口获得公共服务的条件标准化、量化和多 元化 给财政带来了不小的压力。而积分制不仅能吸引年轻人来沪， 同时也能吸引富人来沪投资；无论是年轻人还是富人，都可 以为缓解养老保险的赤字做出贡献。 （五）促进上海经济、社会发展 刘兴伟（２０１３）认为，流动人口获得公共服务的条件标 准化、量化和多元化。我国户籍改革大体遵循两种路径：一 是剥除户籍背后的福利，让流动人口与户籍人口同享福利； 二是降低户籍门槛，让流动人口入户，但人户标准多较单一， 或以引进人才为标准，或以投资或购房为依据。 谢宝富（２０１４）提出，居住证积分制可吸引素质高、能 力强、富有、年轻的外来人口到上海工作，吸引企业家来沪 而上海实行的居住证积分制相当于是上述两种途径的整 合。积分达标者的同住子女可在上海市参加中高考，配偶和 同住子女可参加上海市社会保险，实质上是对本地户口所含 福利的某种剥除；根据学历、职称、纳税、投资、社保等标 准积分，乃是引进人才入户、投资人户、购房入户等传统做 法的延续，只不过标准更细化、更多元、更综合而已。 相对于持有居住证但积分未达标的外来人口，积分达标 者同住子女可在上海市参加中高考，配偶和同住子女可参加 投资。他们创造财富和纳税能力强，对社会福利依赖低，其 加入可为本地发展带来创新动力和人口红利；企业家的到来 可增加投资，创造ＧＤＰ，扩大就业，拉动消费，为本地经济 注入活力。 此外，居住证积分制给紧缺急需专业、特定公共服务领 域、远郊重点区域等以加分，也有利于本地经济的均衡发展。 在紧缺急需专业就业的最高可以获得３Ｏ分，在远郊重点区 域工作的最高可以加２０分。 （六）引领流动人１２：遵纪守法，健康向上，有利于流动 人口管理 上海市社会保险。这无疑为外来人口解决了后顾之忧，让他 们在为上海市创造价值的时候不用担心子女、配偶的教育、 保障问题，让他们能更好地位城市建设贡献自己的力量。 （三）吸引大量年轻、高学历或高技能、有钱的人落户 居住证积分的标准分值只有１２０分，而投资、社保、学历、 职称或技能等级的单项最高积分就达１００分、１ １０分或１４０ 分，大学毕业并取得学士学位即可积累９０分。年龄上５６岁 谢宝富（２０１４）认为，居住证积分制的推出有利于流动 人口的管理。 流动人口在本市有合法稳定居住和合法稳定就业、参加 本市职工社会保险满６个月，就可办理居住证，后就可 获得申请公租房、参加社保、使用住房公积金、同住子女义 务教育等多项服务。该规定可促使流动人口积极签订正规劳 以下每小１岁加２分。谢宝富（２０１４）认为，从积分的加分 规则可以看出，上海居住证积分制对富人、年轻人、高学历 和高技能者的相对重视。富人、年轻人、高学历或技能者对 城市建设的贡献要远大于其他人群，所以积分制明显倾 向于这些人群，旨在吸引他们来建设更好的上海。 （四）引入年轻人口，缓解老龄化压力 动合同以及拥有稳定的住所，有利于解决流动人口登记难、 管理难问题。 而根据居住证积分体系，持证人学历越高、专业技能等 级越高，居住证积分就越高，积分达标者同住子女可就地参 加中高考，子女和配偶可在上海参加社会保险。此外，居住 证积分制中对获得表彰奖励者予以加分、对造假和违法 犯罪予以减分或一票否决等规定，也有宣传鼓励好人好事、 李育林（２０１４）认为，上海老龄化、社保透支日趋严重， ・２２８・２０１５．Ｖ０Ｌ．６０３．Ｎ０．２１ 青年与社会抵制违法犯罪的性质，可引领流动人口积极向上，远离违法 犯罪。 ２０１５年７ｆｌ下 第２ｌ期总ｇ６０３期 二、外来人口现状 根据全国人口普查数据、上海统计年鉴以及上海市国民 等于是以学历、年龄、生活稳定程度、技能来划分外来 人口，并对他们区别对待。这无疑扩大了积分达标者和未达 标者之间的差距，有相对优势的群体享受的准市民待遇；而 相对弱势的群体则与这些准市民待遇绝缘。 富人、年轻人、高学历者、高技能者都在大城市落户， 二三线城市怎么办？相对富裕的外来人口解决了上海市的养 经济和社会发展统计公报，笔者总结了上海市外来人口的三 个现状。 （一）外来人口占本市常住人口比重较大 根据２０１０年第六次全国人口普查数据显示，上海市人 口数为２３，０１９，１４８人，外省市来沪常住人口为８，９７７， ０００人，占到总人口的３９．ｏ０％；而根据国家统计局公布的数 据，截止ｌ３年年底，上海常住人口为２，４１５万人，外省市来 沪人员达１，０００余万人，占到总人口的４０．６９％。２００４—２０１０ 老保险赤字问题；落后地区的人口相对不富裕，对弥补养老 保险的赤字的贡献较小，人口流出大省的养老保险金额漏洞 是否会更大？城市发展依靠的是科技、人才、资金、等 多种要素，居住证积分制把高科技、有潜力的人才从二三线 城市吸引到大城市，在某种程度上抑制了二三线城市的发展。 长此以往，地区之间的差距会越来越大，越来越凝固。很显 年这７年来，外来人口的增长趋势较快，２０１１－２０１４年速度 放缓。２０１４年的数据来源于２０１４年上海市国民经济和社会 发展统计公报，数据为初步数据，而该公报的２０１２—２０１３年 的数据与统计年鉴存在偏差，所以２０１４年该公报的数据可 能存在偏差，仅供参考。 （二）外来人口数增长速度比本市户籍人口增长数速度快 根据２００５—２０１４年上海市统计年鉴和２０１４年上海市国 民经济和社会发展统计公报的数据反映，从２００４—２０１４年， 外来人口增长率远大于本市户籍人数增长率；１１年间外来 人口平均增长率达７５．１９２％ｏ，而户籍人口增长率平均增长率 只有５．５４０％ｏ；２００５—２００７年外来人口的增长率呈迅速上升 趋势并在０７年达到最高点１４８．８０％。；２００８年至２０１３年外来 人口增长率逐渐下降，但仍然保持在３０％。左右；而２００４到 ２００８年，户籍人数的增长率逐渐上升，在２００８年达到最高 值８．８３％。，２００９年至今逐步下降。 三、存在问题 目前上海市的居住证管理办法已实施超过一年，学者对 实施过程中暴露的问题进行了总结。 （一）不符合务件的流动人口服务管理问题有待解决 谢宝富（２０１４）认为，积分制解决了符合条件的流 动人口的管理问题；但是却忽视了不符合条件的那部分人口 的管理问题。 根据积分制标准，积分没达到标准的外来人口至少符合 以下几点中的一点：没有稳定工作、没有稳定的住处、收入 较低、学历较低、没有一技之长。积分制使得对符 合条件的外来人口的管理变得有序，却忽视了那些不符合条 件的外来人口。而这部分人既是城市最弱势群体之一，比能 符合条件的外来人口更需公共服务；同时他们又是城市素质 最低、成分最复杂、最易犯罪、最难管理的群体之一，比符 合条件的外来人口更需加强管理。所以，和那些高学历、高 收入、工作稳定、有稳定住处的人一样，他们也同样需要得 到的关怀和有效的管理。 （二）扩大了积分达标者和未达标者的差距 李育林（２０１４）谢宝富（２０１４）两位学者均认为，上海 的居住积分制容易造成积分达标者和未达标者之间差距的扩 大。 在居住证积分制的积分规则中，在学历、社保缴纳、年龄、 技术职称和纳税等方面可以取得的积分比较高而且取得这方 面的积分比较容易。居住证积分制“欢迎”的是年轻人、高 学历者、高技能者、投资客、多纳税者和多缴社保金者（后 三者实为相对富裕者），而非老人、穷人、低学历者和低技 能者。相比那些更需要公共服务的低收入群体，积分制为相 对富裕的人提供更多公共服务更加容易、成本更低。积分制 然，这并不符合我国城市化的基本路线和。 （三）提供的服务流于形式 谢宝富（２０１４）指出，居住证积分制带给积分达标的持 证人的关键福利是同住子女可就地参加中高考（即异地中考、 异地高考）。目前，居住证积分的标准分值仅１２０分，该门 槛对大学毕业生、中高级技术职称、技能人才、投资者来说 确实不高。只是，异地中考、高考势必会对本地考生造成影 响；难免会让本地考生及家长认为外来人口挤占了本地的教 育资源。居住证积分的标准分值是“根据本市经济社会发展 需求”动态调整的。届时是否会由于教育资源的有限以 及积分达标者的增多等诸多因素而调高积分门槛或者调低积 分项的分值尚不好说。 （四）提供的服务过少 相比于取得居住证但积分未达标的人群，积分达标的人 群只在子女教育、社会保险两个方面有所优惠。具体来说， 就是积分达标者同住子女可在本市参加高中阶段学校招生考 试、普通高等学校招生考试（未达标者同住子女可在本市接 受义务教育，并在本市参加全日制普通中等职业学校自主招 生考试、全日制高等职业学校自主招生考试）；以及除本人 外，同住子女和配偶也可参加上海市社会保险并享受待遇。 只要取得了居住证，积分达标与否对享受的公共服务并无太 大影响；换句话说，满足积分条件后所享受的公共服务的吸 引力相对不足。 参考文献 ［１】胥会云．上海推行居住证积分管理新增异地中高考人 数尚需评估［ＥＢ／ＯＬ］．第一财经网站，２０１３—０６—１９．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ． ｙｉｃａｉ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓ／２０１３／０６／２７９３２１４．Ｈｔｍｌ ［２】谢宝富．居住证积分制：户籍改革的又一个“补 丁”？——上海居住证积分制的特征、问题及对策研究 人 口研究，２０１４（１）． ［３］李育林．新型城镇化背景下户籍制度改革的“积分 制”探索——基于广东、上海的比较［Ｊ］．广东广播电视大学 学报，２０１４（２）． 【４】刘兴伟．居住证积分制是对户籍改革有力整合ｆＮ］．华 商晨报，２０１３—０６—２０（４）． ［５］２０１４年上海市国民经济和社会发展统计公报 Ｂ／ ＯＬ］．上海统计网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ—ｓｈ．ｇｏｖ．ｃｎ／￣／２０１５０２／ ２７７３９２．ｈｔｍｌ 基金项目：２０１４年大学生重点科研平台创新动７练项目 （上海市）课题名称：上海市外来人员“积分制”管理 实施效应研究，项目编号：ＣＺ１４１５００１。 ２０１５．ＶＯＬ．６０３．Ｎ０．２１・２２９・
