／＿ ＼ ｌＴＨＥ０Ｒ乓＝ｎｃＡ Ｈ０剐ＺＯＮ；民主政治 、糍／ 论社会监督 ■宋惠昌 【提要】社会监督是现代民主政治的一个重要组成部分。在我国，社会监督主要是指社会对国家和执 政党等权力主体行使权力过程的一种制约方式。社会监督，这是一种异体监督，它与权力体系内的监督相 比，具有不可代替的特殊作用。社会监督的主体是人民，这就决定了社会监督的实质，是人民监督。在当代 社会，社会监督的突出形式之一，是新闻媒体对党政权力机关的监督，即监督。当前的一个尖锐问题， 就是要正确对待互联网的性质和作用。党内监督与人民监督应当在和法律的基础上统一起来。对于 党来说，人民的监督高于党内监督，所以，不能以任何借口用党内监督代替社会监督即人民监督。 【关键词】社会社会监督监督党内监督 【中图分类号】Ｄ６ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１Ｏ０８—１７４７（２Ｏｌ１）０８－００４４－０４ 权力一旦失去了监督，必然导致，而且绝对 关、检察机关、司法机关，对相应的权力机关及其领 的权力，则要导致绝对的，这是世界各国从反腐 导人的监督；再就是执政党的权力机关，对相应的党 败经验教训总结中得出的一个共识。在改革开放以来 组织及其领导人的监督；能够发挥监督作用的，还有 的反斗争中，我们对此的认识也越来越深刻了。 与上述权力实体相对的非权力实体，即我们所说的社 但是，究竟怎样才能对权力实行最有效的监督呢？这 会。 也是包括我国在内的世界各国在进行艰苦探索的一个 严格地说，在发达的民主政治条件下，监督主要 难题。什么是监督？监督就是一种权力制约机制，即 是指社会对国家权力和政党权力的一种控制手段。社 监督机制。一般所谓监督，即监察、督促，运用诸如 会监督，这是一种异体监督，它与权力体系内的监督 问责、审计、预算决算审议、、财产申报等手 相比，具有不可代替的特殊作用。所以，在最大的限 段，迫使各种权力实体按各自的规范行使权力。监督 度内发挥社会监督的作用，这是研究监督问题的一个 是现代民主政治的一个重要组成部分，监督的实质， 重点。 是一定的权力主体对某个或某些权力主体行使权力过 什么是社会呢？在国际上的一些学术文献中，所 程的一种制约方式。这里的关键问题，是使监督更加 谓社会（ｓｏｃｉｅｔｙ），一般是指具有特定目的的人们所组 切实，真正能够起到制约作用。在这方面，我们已经 成的社团，或者说是人们由于一定目的而形成的有组 积累了比较丰富的经验，但是，还需要继续深入总 织的群体，所以，社会也可以说是人类的原生共同 结，作出更深刻的理论概括，在更高的层次上指导反 体。在马克思主义看来，社会是人们交互作用的产 斗争。 物，是以一定生产关系为基础的人类生活共同体。马 克思说：“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构 成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段 实践证明，是不是切实的、有效的监督，关键在 上的社会，具有独特的特征的社会。”【１】马克思和恩格 于监督主体的性质、作用及其相互关系上。在我国， 斯认为，随着生产发展到比较高级的阶段，人获得了 能够发挥监督作用的权力主体，主要有作为表达人民 自由而全面的发展，文化水平和道德觉悟得到了极大 意志的最高权力机关——人民代表大会，国家行政机 提高，社会将成为自由人的联合体。当然，这是对未 民主政治ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ ＨＯＲＩＺＯＮ 来的主义时代社会基本特征的描述。 在当今时代，一般所说的社会，是指与国家政权 相对的概念，就其实际内容来看，主要是指社会组织 （如社团）、经济组织（企业）等等，这是有形的社会 是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠 实代表。在社会主义的现阶段，中国党作为执政 党，它必须代表我国社会绝大多数人民群众的根本利 益。这就是说，对于我们党来说，除了绝大多数人民 群众的根本利益之外，没有自己的特殊利益。这就决 群体，还有一些松散的个体。总之，不管是有组织 的，还是无组织的，社会也就是指社会公众而言的。 定了党的先进性质。那么，中国党在实践中是不 是真正体现出了这个性质，在它的实际活动中是不是 真正代表了绝大多数人民群众的根本利益，归根到底 由此可见，在我国的现阶段中，所谓社会，它的主体 就是人民群众，或者从根本上说，社会就是人民。所 以，社会监督，实质上就是人民监督。当然，广义的 人民监督，应该包括人民通过自己的权力机关——人 民代表大会，对其他权力机关的监督。不过，这里所 说的社会监督即人民监督，主要是与国家权力监督、 政党权力监督相对的那些社会性监督形式。 长期以来国内外的经验证明，对当权者的监督， 必须是全面的监督，系统的监督；我们党在这方面也 积累了越来越丰富的经验，提高了对全面监督的意义 的认识。这里所说的全面监督，主要是指对党的社会 监督（即人民监督）、国家监督、法律监督、行政监督 和党对自身的监督的有机结合，形成一种有效的监督 体系。在我们看来，这其中最重要的，是如何把人民 监督和党内监督很好地配合起来。而要这两个方面的 监督很好地配合起来，一个理论上的前提，就是必须 正确认识它们各自的特点和相互关系。这其中，就中 国的社会政治现实来说，如何切实加强人民群众对执 政党领导人的有效监督，则已经成为一个相当尖锐的 问题。 在１ ９５７年谈到各党派之间互相监督的问题 时，强调指出：“大家知道，主要监督党的是劳动 人民和党员群众。”［２］这就是说，对党的监督，首 要的是人民群众，这里说的“党员群众”，实质 上也是人民群众。总之，人民群众的监督是对党 的最主要的监督力量。１９８６年９月党的１２届６中全会 通过的《关于社会主义精神文明建设指导方 针的决议》中在谈到党的作风建设的问题时指出：“必 须努力改革和完善党的组织制度和工作制度，严格执 行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制 度，使各级干部得到有效的监督。”我们看到，这个决 议在强调党内监督的同时，提出并强调“人民监督” 的问题，实践证明，这具有十分重要的意义。 我们之所以强调人民监督的重要性，从根本上 说，这是由我们党的性质和宗旨决定的。中国党 要由人民群众来做出最后的判断。所以，中国党 作为执政党的全部活动，必须接受人民群众的监督。 或者说，中国党的党员，特别是它的领导干部， 必须在人民群众的监督下来行使自己的权力。否则， 党的领导干部如果一方面说他是代表人民的根本利益 的，另一方面又不愿意接受人民群众的监督，那么， 他所说的“代表人民的根本利益”这句话，就很可能 是虚伪的。 人民监督对党的建设之所以具有极端的重要性， 这也是由党与人民之间的关系所决定的。中国党 是我国社会主义事业的领导核心，党必须在各个方面 发挥总揽全局的作用，也就是说，在我们国家一定要 坚持中国党的领导，这是不能动摇的；但是，同 时我们也必须认识到，作为执政党，我们党是人民群 众的利益的忠实的服务者，没有超乎人民群众之上的 权力。关于这一点，曾经明确地说过：“同资产 阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作 自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定 历史时期为完成特定历史任务的一种工具。”【３Ｊ人民群 众不是党的工具，相反，党是人民群众的工具，认清 这一点是十分重要的。因为只有明确了党与人民群众 的这种关系，才能自觉地接受人民群众的监督。 实践证明，一个严肃的政党，特别是无产阶级政 党，人民群众对它的切实监督，甚至可以说是它的生 命线。原苏联党的解体，一个重要原因是由于它 的上层领导集团脱离了人民群众的监督（当然也脱离 了普通党员和干部的监督），逐渐成为一种阶层， 而最后为人民群众、普通党员和广大干部所抛弃。这 个教训我们一定要记住，脱离了人民群众监督的执政 党，那是很危险的！ 人民群众对、执政党的监督，即社会监督， ０＿Ｉ、、、、 ＴＨＥｏ Ｔ、・ ＿ｂＲ Ｎ 民生政治 藏／ 、 ，， 是通过各种各样的具体形式表现出来的，这其中的一 种重要形式，就是新闻媒体的监督，它的实质是一种 大、功能巨大的网络系统。互联网作为新的传播媒 介，它依靠网络、光纤、卫星连接世界各地，终端是 社会监督。由于现代科技的发展，新闻媒体的功 能日益强大，因此，它在社会生活中的地位更加突出 了。就我国现阶段社会的情况来看，社会监督对 各台连接网络的电脑，传播的是文字、影像、声音等 各种各样的数字信息。互联网使信息传播、资源共享 都跨越了地域，使全球各个角落组成为一个信息 自由联系的整体。现在，互联网已经被称为区别于报 刊、广播、电视等传统媒体的“第四媒体”，越来越受 到重视，到目前为止，不但有各种各样的民间网站， 国家权力机关、党的领导机关的权力制约作用，越来 越重要了。 在这里，首先要解决的一个认识问题，是如何正 确认识新闻媒体的性质和应有的社会作用。在我国， 新闻媒体是传达党和方针的工具，是反映人 民群众利益愿望的工具，是人民群众意见的表达平 台，从本质上说，新闻媒体是社会的良知。随着改革 开放的深人，我们的党政领导机关和干部，对新闻媒 体的作用，在充分肯定的角度上，越来越重视。特别 值得注意的是，把新闻媒体对党政权力机关的监督作 用，看得十分重要，并且能够采取积极措施，主动地 接受新闻媒体的社会监督，比如，《中华人民共和国政 府信息公开条例》２００８年正式实施，近几年，党政机 关建立并且实施了新闻发言人制度，等等。很显然， 这是对人民监督的价值的一种新觉醒。 但是，在党政机关的一些人员那里，对新闻媒体 的监督作用存在着很深的偏见。在他们看来，新闻媒 体揭露党政权力机关的问题，是别有用心。一个明显 的例子是，据报载，某记者揭露了一个地方的某 个问题，引起该某领导干部的不满，为此，他竟 然对记者发出了这样的责问：你们究竟是要为党说 话，还是要为老百姓说话？此话一出，哗然。从 某领导干部的这句话中可以看出，他对我国新闻媒体 的性质和作用的无知，而且其严重的政治错误，是他 公然把自己看成是“党的化身”，从而把党与新闻媒体 对立起来，也就是把“为党说话”和“为老百姓说 话”对立起来。实际上，这就是以当权者自居，向新 闻媒体挑战，而这本身也就表明了是权力机关向人民 监督挑战。很显然，这与现代民主政治的基本原则， 是背道而驰的。 在如何正确对待新闻媒体的态度上，对权力机关 还有一个尖锐问题，就是究竟应该怎样看待互联网的 性质和作用。互联网是随着计算机通讯技术的飞快发 展，个人电脑的迅速普及，全球不同区域的计算机与 专门的外部设备，经由通讯线路互联成为一个规模庞 而且也建立了自己的网站。互联网本身具有了这 样的特点：它克服了传统媒体的许多局限，为不同地 域、不同部门、不同需求的通讯，打开了一个新天 地。这其中的一个特点，是人们可以把它作为自由表 达意见的平台，自由传播信息的工具，广泛搜集信息 的渠道。我国的党政机关对互联网的这个特殊功能， 也越来越重视了。比如，２００８年春节期间，广东省省 委汪洋、黄华华，通过省内主要新闻网站发 布了《致广东网民朋友的一封信》，向网民拜年，并表 示“我们愿意成为大家的网友，求计问策，接受监 督”，对于共同关心的话题，愿意和大家一起“灌 水”，对于工作中和决策中的不完善之处，也欢迎大家 “拍砖”等，一时传为美谈。｛４ｌ 很显然地，与传统媒体一样，互联网这种新媒 体，作为工具，也同样具有对权力机关的监督作 用。但是，网络媒体与传统媒体的不同之处在于，这 就是互联网的运用过程中，伴随着信息传播多元化而 出现的鱼龙混杂、泥沙俱下现象。这就是说，互联网 中传播的信息，有积极的，也有消极的，有正确的， 也有错误的，甚至还会出现一些有害的信息，如此等 等。这就意味着，对权力机关的监督，在互联网上会 出现各种各样不同的声音。这恰恰是互联网这种社会 监督形式的一个特点也是它的优点。但是，有些人对 此却不以为然，颇为不习惯，以致于遇到那些反对的 声音，就要“反击”，甚至企图以行政手段，加以“封 杀”。越来越多的事实证明，这样做的结果，往往是适 得其反。 这个问题的症结何在？这就是对网络媒体监督性 质的认识问题。一个基本的事实是，在我国，网络媒 体的监督，就其主要内容而言，与传统媒体的监督同 样都是一种社会监督。而这样的社会监督，从根本上 说它的主体自然是人民群众。所以，网络媒体监督在 本质上也是一种人民监督。 在建立和完善权力制约机制的问题上，如何更好 地健全权力的监督机制，历来都是一个比较尖锐的问 题。这是因为它涉及到各种不同的监督主体之间的关 系问题，涉及到各种监督主体与被监督的权力主体之 间的关系问题，在我国，特别是还要涉及到在加强对 各种权力主体的监督过程中如何正确认识和处理坚持 党的领导的问题。这个问题的实质是什么呢？这就是正 确认识和处理好党内监督和人民监督之间的关系问题。 那么，究竟应当如何正确认识和处理这两者的关 系呢？关于这个问题，党的十五大报告曾经明确提 出，要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起 来，发挥监督的作用”。这里所说的群众监督、舆 论监督，也就是社会监督，实质就是人民监督。这就 意味着，首先必须把党内监督和人民监督恰当地结合 起来，不要片面地强调一个方面而忽视另一个方面， 也不要以一个方面的监督来代替另一个方面的监督， 更不能以一个方面的监督来否定另一个方面的监督。 但是，党内监督和人民监督的互相结合，并不等于这 两者是应当等量齐观的，因为它们毕竟是不同性质的 监督方式，而且它们的监督作用也是不同的。在这 里，我们应当明确地指出，就具体对党的领导干部的 监督这个方面而言，人民监督是比党内监督更重要的 监督，是威力更大的监督。这是因为，我们党作为执 政党，它的全部活动是要接受人民的监督的，党的领 导干部是人民的公仆，当然首先也要接受人民的监 督。就我们党与人民群众的关系的本质而言，人民的 监督是更重要的监督。这就是说，党内监督是不能代 替社会监督即人民监督的。 总之，党内监督与人民监督应当正确地统一起 来。那么，统一到哪里去呢？在现代社会中，那就是 统一到法律上来。这其中包括党规党法，但是主要的 还是国家的和法律，因为最重要的监督是人民监 督。作为执政党的党，怎样才能做到自觉地接受 人民群众的监督，而人民群众又怎样才能真正实现对 党的有效监督，这不是靠几个决议或文件就可以 解决问题的。大量的经验教训告诉我们，在现代社会 中，人民群众对政党的有效监督，必须通过法治的途 ，民主政治ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ ＨＯＲＩＺＯＮ 径，才会有可靠的保证。一般来说，在法治社会中， 政党的活动必须受法律的监督。在我们国家，法律是 什么？法律就是以国家意志所体现出的人民根本利 益，或者也可以说，国家的法律就是人民的意志。所 以，对法律的尊重，就是对人民的意志的尊重，接受 法律的监督，就是接受人民的监督。中国党已经 明确提出：“党必须在法律的范围内活动”，我国 规定，中华人民共和国实行依法治国，“一切国家机关 和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都 必须遵守和法律。一切违反和法律的行为， 必须予以追究。”（第５条）这就是说，就社会监督机 制而言，法律监督是最高的监督，对任何一种权力实 体来说，都是如此，当然对执政党也不能例外。在现 代法治社会中，任何政党的活动，都要对和法律 负责，都必须接受法律机关的监督和检察，这是现代 民主政治中的一个常识性的问题。我们还应当由此而 进一步把这个方针贯彻到底，即应当采取措施，使党 的活动接受国家的最高权力机关人民代表大会的监督 和检察。这样，我们党才能真正使自己的活动法治 化，真正做到依法执政。 在我们的社会主义国家中，和法律是什么？ 就是人民的意志。所以，党和党的领导人接受和 法律的监督，就是接受人民的监督，即社会监督。我 们这样强调人民监督即社会监督的极端重要性，绝对 不是要否定党内监督，而是给了党内监督一个科学的 定位，防止用任何借口以党内监督来代替人民监督。 事实证明，以党内监督来代替人民监督的作法，对党 的建设是十分有害的。 注释 ［１］《马克思恩格斯选集》第１卷，人民出版社１９９５年版，第３４５ 页。 ［２］《选集》第５卷，人民出版社１ ９７７年版，第３９４页。 ［３］ 小平文选》第１卷，人民出版社１９９４年版，第２１７～２１８页。 ［４］引自张国良主编《新媒体与社会变革》，上海人民出版社 ２００９年版，第３２４页。 （４Ｔ者为党校教授） 责任编辑凤翔
