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基层如何在推行检察额制的过程中实现办案力量的优化□徐永
［摘要］检察额制有优点，也存在几个问题，本文结合基层的现状，就如何落实检察额制，做到办案力量的优化作了探讨。
［关键词］基层
检察额制
现状
思考
一、检察额制产生的背景
检察机关自设立以来，由于历史的原因，行政化的色彩比较浓厚。长期以来，检察机关办理案件实行三级审批制：检察官办案、部门负责人审核、分管检察长或检察长决定的办案模式。遇到疑难、复杂的案件，还须提交检察委员会讨论决定。这种模式产生的一些不良因素便是：人人负责，谁都不负责，遇到发生冤假错案，无法追责。另外，这种模式会导致检察官的主体地位不突出，在案件的处理中发挥主观能动性、积极性不高。这与现代司法高效、权责明晰、检察官主体等理念有不协调之处。因此，当改革进入深水区的时候，司法改革也就提上了日程，检察机关、机制改革的探索也如火如荼般的进行。其中，以上海市的检察额制和湖北省的检察官办案责任制较为成功。
二、检察额制的优点和目前面临的几个问题
员额制是新一轮司法改革的重头戏，是
为改变现任法官、检察官与普通公务员基本相同的管理模式，在、内部重新确立法官、检察官人员比例，强化职业保障，从而提升司法水平和司法效率，让所有现任法官、检察官“重新考察、竞争上岗”的改革。2015年，最高人民实行检察人员分类管理，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，建立检察额制度，合理确定检察官与其他人员的比例。检察额的比例将严格控制在专项编制的39%以内。
通过上海市及各地推行检察额制的实践，有以下几个好的方面：
1、有利于检察工作更趋专业化。推行检察官
员额制，符合检察工作专业化的要求，对保证检察活动的严肃性和权威性，推进检察活动专业化提供了前提条件。
察官相对行使检察权、侦查监督权、提高检
公正。推行检察额制，检察工作分工更为精
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2、有利于提高检察权行使的质量，促进司法
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细，使检察官更能集中精力和时间办案，有利于作出正确决策。
3、有利于提高办案效率。由于检察额制
员额制推行过程中遇到的困境之一。
3、考评激励机制的缺失是现阶段推行检察官
员额制的短板。推行员额制的目的，就是要实现检察官专业化、职业化，提高司法效率，在检察机关内部形成竞争的态势，优胜劣汰。但是，优劣的决出必须有一套科学、公正、合理的考评激励机制。而纵观检察额制的推行过程，除了单一的在检察官、检察辅助人员、司法行政人员之间用工资的差别来体现员额制的优点而外，并没有一套成熟的考评激励机制。而工资的差别问题，也会导致很多矛盾的产生。从推行检察额制的地方，可以了解：进入员额制的检察官，其工资收入并不能让其“体面的生活”，而工作量与承担的责任与以往相比却更大更重，付出与收获不成正比；没有进入员额制的检察辅助人员、司法行政人员，由于与检察官工资的差距，也有心理不平衡的地方。尤其在基层，检察官和其他人员的工作量也没有明显的区别，“同工同酬”喊了这么多年，突然之间产生较大的差距，当然心里会不平衡。因此，建立成熟的考评激励机制是推行检察额制的必备条件。
4、检察额制施行后，检察权如何配置？
使检察官、检察官助理、员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，使办案流程更加科学、规范。
4、有利于形成检察机关内部竞争和激励机
制，促进检察官素质的提高。进入员额的检察官
一旦不能适应检察官工作就将会被淘汰掉，这就使得检察官助理也能够产生工作动力，力争达到检察官的条件。
5、有利于转变内部的一些工作职能。
实行检察额制后，检察官成为检察工作的中心，检察长、副检察长等院领导的行政职能会相对弱化。由行政管理职能变为专门的司法监督职能，从而为检察机关走向司法专业化和职业化的道路奠定坚实的基础。
但是，在推行检察额制的过程中，产生的一些问题也值得深思和探讨：
1、检察官遴选机制的设立是否科学和符合客
观实际，采取什么样的标准去考察现任检察官？采取什么样的标准遴选新任检察官？还是标准都是一样？这些问题决定着检察额制是否能够顺利推行，推行的效果是否能够达成？在全面推行检察额制的过程中，因为我国幅员广阔，存在着地域差异、文化差异、检察官素质差异以及层级差异和与检察官伴生的行政级别差异。在上海这样的大都市检察额制推行得很顺利、很成功，但如果把上海的经验用在西部欠发达地区，未必会取得同样的效果。这就要求在检察官遴选机制设立的时候，因地制宜，“求大同，存小异”，一切从实际出发，不搞“一刀砍，一斧切”。
2、检察额的比例严格控制在专
检察机关的检察权内涵丰富，按其不同的职能有监督权、刑罚执行监督权等。每一个大的方面的
不同的划分，比如有职务犯罪侦查权、刑事诉讼职权下还有不同的职权。以前的检察官行使检察权是在法律规定的基础上，通过检察长的授权去具体行使某项职权，在权力的行使过程中要经过层层审批，从而具有行政化的倾向。员额制后，主要要体现检察官在办案过程中的主体地位，实现权力和责任相当的办案责任制。因此，如何对检察官行使的检察权进行配置优化，既能凸显检察官的主体地位，又能保证检察一体化的原则，也是目前推行检察额制不得不考虑的问题。
5、检察额制施行后，基层如何处
项编制的39%以内，按照现有的检察官数额，将有一部分检察官不能进入员额制，改革可能会触及这些既得利益者的利益，可能会产生一些不稳定的因素。怎样平衡这些利益关系，减少不稳定因素，平稳施行检察额制，是在检察额制推行过程中必须重视的问题，也是现阶段检察官
理好与当地的关系？长期以来，基层实行双重领导关系，检察机关的人、财、物都由地方配置。实行员额制后，人、财、物都由省级管理。而员额制改革的最主要的一个目的就是去行政化。这样一来，基层
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与当地的关系就显得相对。从司法相对的观点来看，员额制的推行有利于司法的专业化、职业化。但从另一个方面看，检察机关的建设和执法很多时候还离不开当地的大力支持和帮助。尤其在现阶段，各地基层的基础设施建设正在火热进行中，更需要当地的支持。因此，在员额制改革施行的过程中，基层怎样处理好与当地的关系显得十分重要。
三、基层的现状以及如何落实检察额制，做到办案力量的优化
改革必然会产生一些问题，这是由矛盾对立统一的规律所决定的，检察额制的推行，也可能会产生一些问题，但是，我们不能因噎废食，不能因为可能会碰到困难而止步不前。而应该在认识到落实员额制可能产生的问题后，结合当前基层的现状，“大胆前进，小心求证”。
（一）当前基层的现状
1、案多人少，工作量大。以七星关区人民检
聘协勤人员按照地方招聘合同所定金额领取工资。专项编制人员的工资比行政事业编制人员略高，比地方招聘协勤人员就高很多。
4、行政事务繁杂，疲于应付。检察机关是国
家法律监督机关，依法应是司法机关。与、的某些工作应无多大的联系，但是，在大、小社会的现状下，常常把检察机关作为的一个职能部门，只要有什么活动，检察机关也难以置身事外，也是活动的参与者。而参与的结果，就是大量人力、物力的消耗。而检察机关对这些行政事务的参与，审视一下，其实是没有多大必要的。这对检察机关把办案力量集中到一线势必会产生削弱。
5、基础设施有待优化。基层这几年的
基础设施建设发展较快，但是，与高检院科技强
检的要求差距仍大，基础设施建设还有待优化。由于基层所处的区域地方财政贫弱，因此，优化仍旧是一个渐进和缓慢的过程。而基础设施是检察官办案的工作环境和依赖，由于受经济条件的制约，势必也会影响检察官的办案工作。
(二)如何在落实检察额制的基础上做到办案力量的优化
由于检察额制在推行的过程中需要解决前述的这些问题，而这些问题的解决是相当困难的。对于基层来说，基于以上的现状，如何在落实检察额制的基础上做到办案力量的优化？笔者不揣浅陋，就此问题作了如下的几点思考：
1、首先加强司法改革的宣传工作，做好说服
察院为例，2015年的提请批捕的案件是979件
1336人，公诉案件是809件1131人，而在侦监、公诉、未检的人员只有20人，其中，还有4人因为年龄和身体原因不能办案，平均每人每年要办理100多件案件，每个案件所办理的时间是平均3天。这3天时间包括提审、出庭、收集证据等。工作量之大，可想而知。
2、职级低待遇差。基层按照黔组通
【2015】104号《贵州省法官检察官职务套改实施
方案》，最高职级就是四级，其余的四级、三级偏多。虽然现在的检察官津贴的级差不大，但是，在其他工资津贴奖金方面，基层人员的待遇就显得很差了。就七星关区院与毕节市院相比，工作人员的待遇相差就很大，同吃一个市场的菜，同喝一条河的水。由于所处的环境不一样，收入也不一样。
3、检察工作人员类型多样，收入不均。在七
阻挠者的准备。宣传工作是中国党取得胜利的法宝，改革开放初期以及市场经济转型时
期，宣传工作都是在改革之前就开始进行，并且力度都相当大。司法改革，宣传工作也必不可少，在检察机关内部要进行宣传，让检察机关内部的同志领会司法改革的趋势和历史发展的必然，让检察工作人员有着强烈的使命感和自豪感，在对自身的利益面前，顾全大局，舍弃小我。同时，也加强对整个社会的宣传，使大多数人民群众理解和支持司法改革，从而减少改革的阻力。同时，还要有说服阻挠者的准备。不论什
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星关区院，有专项编制、行政事业编
制、工勤人员、地方招聘协勤人员。专项编制人员按照公务员的级别领取工资，行政事业编制人员按照事业考核职称领取工资，地方招
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么改革，总会有一部分人不理解，总会有一部分人的利益受损，因此，做好说服准备工作，做到心中有数，是基层推行员额制的前期工作，也是实现办案力量优化的前提。
2、坚持党的领导，用党的纪律来严格约束检
联系，协调好同各职能部门的密切配合，实现资源共享，是检察官实现办案力量优化的物质基础。
5、统筹规划，按不同职能部门配置检察人
员。检察权的多样化，决定了不同部门的检察官具有的职责和功能不同。因此，对检察官以及检
察官的行为。员额制的实施，检察官的主体地位
相对凸显，检察权的行使会相对较大。在去行政化的过程中，并不意味着不坚持党的领导。检察机关依然在党的领导之下开展工作。没有了行政化的领导，但党的组织纪律依然是检察官的“捆仙绳”。检察官只有用党的组织纪律来管理好自己，才能有资格去实现自己的办案力量。
3、坚持检察一体化原则，保证政令畅通。检
察人员（含检察辅助人员、员、司法行政人员等）的配置就不相同。比如在自侦部门，讲究的是“大兵团”作战，所谓的大兵团就是不能一个人单打独斗，讲究的是团队协作，互相配合。不能靠一俩个人的力量去办理案件，取得侦查的成功。而是群策群力，有分工、有合作，共同给力，最终突破案件。鉴于此，在自侦部门的检察官突出主体地位的地方就是指挥权，而不是决定权。在自侦部门的检察官配置上，以两个检察官为组长（一正一副），多个辅助人员（包括司法）为组员的办案模式。就以往的经验，这种以小组为办案单位的模式，效果还是相当不错。而在刑事诉讼监督部门，则采取单一主体原则，一个检察官就是一个办案主体，当然，这个检察官可以配置其他检察辅助人员和员，但案件数也会相应增加，并对案件直接负责。对于其他职能部门，按照工作量的大小，对检察官及检察人员相应按比例配置。
6、建立考评激励机制，提高检察人员的待
察机关是国家的法律监督机关，自上而下是一个统一体。上行下效、上令下从是检察机关保证法
律能够得到正确贯彻实施的关键。这也是历史和国情的选择。检察额制的推行，是由上而下的改革。凸显检察官的主体地位，加大检察官的责任和权力，并不意味着检察官的权力不受监督、不受制约。“没有约束的权力会导致”，检察官的权力也是相对的权力。在检察一体化的原则下，上级检察机关可以改变或撤销下级检察机关的决定；检察长或检察委员会同样也可以撤销或改变检察官的决定。这一也是符合矛盾对立统一规律的。是推行检察额制必须遵循的原则。只有在这一原则指导之下，实现办案力量的优化才会成为现实。
4、加强同当地的联系，积极寻求支
遇。以七星关区人民的经验，以部门为考
核对象，在年终的考评中，以部门获得的名次作为奖励和惩罚的依据。而在奖惩标准前，一视同仁，上到检察长，下到一般协勤人员。不同的部门，除了检察官之外，还有不同的检察人员。在这样的考评机制前，谁都没有优越感可言，就是凭业绩说话。通过考评，不同身份的检察人员可以拥有相同的待遇，从而起到了激励作用，实现了办案力量的最优化。
（作者单位：贵州省七星关区人民）
持，实现资源共享。当前，最高检提出“科技强检”的战略，这是现实社会的需要，是实现高质
量办案的基础。没有现代科技的发展与支撑，检察官办理案件的能力和水平也会受到。大数据时代，要求实现资源共享，单一化的办案模式已经不适应现实社会。“闭门造车”，关门办案的时代已成过去。“云上贵州”的实现，检察机关更不能拖后腿。这要求检察机关必须要具有适应现代社会的基础设施。而基层基础设施的建设，与当地的支持和帮助分不开。员额制后，基层与的关系不是生疏了，而应该是更紧密了。加强与当地的
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