顶层设计应慎用、少用

宏观经　顶层设计应慎用　少用　●黄　端　［内容提要］　当前关于“顶层设计”的讨论很多，但对“顶层设计”的定义含糊，本文从顶层设计内　涵、外延两个方面对项层设计进行探讨，指出了顸层设计制约了改革开放。认为顶层设计应慎用、少　用，最好不用。　［关键词］　顶层设计　内涵处延　中图分类号：Ｃ９３４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—０６７０（２０１２）０９—００２８—２　顶层设计作为热词已经有一段时间，不同的人有不同的　理解，各取所需。笔者认为顶层设计由于定义含糊，歧义不　断，不但不利于改革推进，而且可能成为阻碍改革推进的重大　计的提法如果滥用在战术上．也就是滥用在日常工作中，对基　层是一个极大的伤害。基层虽然有不同层级，但作为低层，多　数时候与顶层是无缘的。顶层设计意味着能做什么不能做什　么、可以干什么不可以干什么，是由顶层设计者说了算，也就　是顶层说了算。尽管“顶层设计”说的支持者可能会说顶层　设计不排除基层参与，但顶层设计使基层话语权不说全部丧　阻力和深化改革的最大玻璃门。顶层设计应慎用、少用，最好　不用。　“顶层设计”从内涵上看。存在以下问矗：　一是顶层设计问题出在无顶可言。顶层设计最大的忽悠　失，起码失去保障却是一个事实。而一个相反的事实是，中国　的改革成功经验主要是来源于基层的探索实践，而不是来源　于顶层设计。　三是顶层设计有可能成为阻挠改革的护身符。顶层设计　最大的误区在“顶层”两字。顶层设计看上去很美很理想，但　前提是顶层必须是正确的。可历史经验证明，“一贯正确”的　顶层是不存在的。现在的问题是不少不同的“顶层”本身就　靠不住，有的还可能是改革的对象，不能指望这样的“顶层”　来进行顶层设计。如果真的将顶层设计的设计权交给这样的　“顶层”，一是可能歪嘴和尚念歪经，把部门利益、集团利益带　在“顶层”两字。如果顶层是相对的，那么由于不同的事和人　总是处于不同位置，从一定角度看都有可能成为顶层，同时换　个角度也都有可能成为底层。这时的“顶层”有等于无、无等　于有。如果顶层是绝对的，那么是从乡到省、从地方到部委、　从部委到国务院中的那一个呢？估且将国务院作为顶层也是　有问题的。在我国的现行构架中，国务院也只是一个执行机　构，也不是绝对的顶层。所以顶层设计的顶，如果存在的话，　只能归结到国家的终极体制和战略上，其他的都只是战术问　题，都无顶可言，切不可摆错位置。搞清楚这一点非常重要，　战略和战术是二个层面的问题。正是基于这一点，小平同志　才获得中国改革开放总设计师这一独一无二的称号，这个可　以算是顶层设计的顶，就是建设有中国特色的社会主义。事　实上，我们都是这一顶层设计下的实践者而已，任务就是围绕　进来，使改革走偏方向。二是可能以顶层设计为名，不作为，　等靠拖，让改革走的更慢些。因此，还是应当回到《国际歌》　上来，“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝。要创造人　这一顶层设计，实事求是地解决好改革开放中存在的问题，不　断推进中国的改革开放。切不可自我托大，自封为“顶”，改　类的幸福，全靠我们自己”。　四是顶层设计把全方位的改革片面为“顶层”行为。顶　层设计最大的片面在“顶层”两字。顶层设计初衷是想解决　改革中的总体推进不足问题，可是由于提法不准确，导致以偏　概全。改革通常涉及点、线、面三个层面，这三者是相互联系、　相辅相承的，没有高低贵贱优劣之分。在一定条件下，点的突　破可以为线、面的突破创造条件，线的突破可以为点、面的突　破创造条件，面的突破同样可以为点、线的突破创造条件。至　革就是要按我的顶层设计进行；也不可以推卸责任，到处找　“顶”，不改革还借口是在等顶层设计。　二是顶层设计提法剥夺了基层在改革中的权利。顶层设　计最大的伤害在“顶层”两字。顶层设计的提法要十分严格　限定在战略层面上。我们知道，顶层的反义词是基层，顶层设　于是点，还是线、或是面的突破，完全依实际需要来确定，没有　固定模式。顶层设计的错误在于把面最大化，以为面最重要，　可以凌驾于点、线之上，这是非常片面和危险的，对改革加速　推进也是非常有害的。　五是顶层设计把改革寄望于顶层是本末倒置。顶层设计　最大的问题在“顶层”两字。我们知道，顶层的另一面是人民　群众，而人民群众是改革的主人和根本推动力。这里还涉及　对改革动力的认识问题。把改革寄希望于顶层设计和推动，　忽视人民众的意愿和权利，这已经被历史一再证明代价是巨　大的。其实，当前反映最为强烈、最受垢病的改革出现碎片　化、部门化、集团化、行政化的问题，最主要原因，与其说是由　于缺乏“顶层设计”造成的，不如说就是因为按照“顶层设计”　模式程序化的结果。这也从反面印证了“顶层设计”是如何　在理想与现实中相脱离，如何在实践中被滥用。现在高举“顶　层设计”口号的人不少，改革成为这些“顶层”的专利。改革　要批准、先行要授权、事事要申报、件件要审批，这些都是“顶　层设计”模式经典程序。由此我们可以很清楚的看到“顶层　设计”的先天缺陷。所以改革出现碎片化、部门化、集团化、行　政化的问题，真的不是缺乏“顶层设计”，而恰恰是“顶层设　计”的结果，我们真的应该从中清醒、警醒。那么改革的希望　在哪里呢？标准答案依然是保障人民群众自始自终的参与　权、知情权、决策权。因此，改革最重要的是要回到马克思主　义的基本观点、立场和方法上来，紧紧依靠人民群众，从人民　群众中吸取源源不断的动力，认真落实以人为本，依照权为民　所赋，做到权为民所用，以人民群众满意不满意为标准，真正　使人民群众成为改革的推动者和主导者。除此，别无出路。　“顶层设计”从外延上看，要理清以下问题：　一是首先要破除改革需要“顶层设计”的伪命题。　从战略层面讲，回顾党的历史，党的“一大”制定的党纲　可以算是顶层设计，党的“二大”制定中国革命的最低纲领就　不是顶层设计，而是完成“一大”目标的实践路径。所以顶层　设计要慎用、少用。就中国改革而言，如果说存在顶层设计的　话，应该说已经完成，总设计师是小平同志，总体框架是有中　国特色的社会主义，内容有十一届ｉ中全会以来的体现集体　智慧结晶的一系列决定、文献和全国人民的共同实践。除此　之外不知道还有什么顶层可以设计。要设计的充其量只是中　层设计、低层设计，所以它是一个伪命题。　从战术或实践层面讲，打个不恰当比喻，一个大楼只能有　一个顶层，虽然这个大楼可能很高，一层、二层仍至上百层，每　一层都有顶，都可以因地制宜设计，每层的装修都应该是百花　齐放，但这与顶层设计是二码事。如果硬要因其有顶而将其　算为顶层设计，那么我们将直面无数的顶层设计，将面对此顶　层设计与彼顶层设计之间的对立与协调，将面临一层的顶层　设计与二层仍至百层的顶层设计之间孰高孰低、孰优孰劣、孰　２Ｏ１２年第９　大孰小评判争论，将在顶层设计的汪洋中被埋没被分隔。而　且如果我们因其有顶将其归入“顶层设计”，还会发现那时每　层的装修只能按照“顶层设计”来施工，结果不仅单调，而且　没有活力。还可以看到呆在不同楼层里的一些人，饱食终日，　无所用心，在坐等“顶层设计”，在坐等别人来装修。改革的　道理也是一样的，在战术或实践层面，可以有设计，更应该有　创新创造，唯独不能在此中搞顶层设计。这里如果还有顶层　设计，那么只会束缚改革、拖延改革。所以从战术或实践层面　讲，没有也不能有顶层设计。　二是改革遇到的问题不是“顶层设计”问题。　当前中国的改革遇到不少困难和问题，这是事实。但把这　些困难和问题简单地归结为是因为缺少顶层设计就不对了。　第一，中国改革开放以来的经验证明，改革从来就不是设　计出来的，更不是依靠少数“顶层”设计出来的，而是从中国　改革开放的具体实践中产生的。饥荒的农民发明了承包制，　农村工业化要求催生了乡镇企业，个体专业户发展成就了私　营、民营经济。　第二，改革是一场革命，是一个不断向前发展的运动过　程，不会停下前进的脚步，每一个改革总是在不断完善中前　行，而且前一个改革完成意味着后一个改革的启动；而顶层设　计则试图让这个不断向前运动中停下脚步，取出一个不变的　瞬问做样本，按图施工。改革的前行性要求与顶层设计的稳　定性前提本身就是一个相互冲突的矛盾。正是基于这一点，　改革只能在一个相对的方案中前行。绝对的静止的完美无缺　的顶层设计从理论上讲是不存在的，这也是为什么我们至今　看不到也拿不出一个详细的具体的顶层设计方案的原因。如　果我们一定要寻找理想中的顶层设计，我会说，它就跟寻找　“玉龙第三国”一样，只存在于理想和幻想中。过去大家都知　道有一个“等明天”的童话，而现在一些地方、一些部门、一些　同志找到了比“等明天”更好的不改革、不作为的借口，那就　是等“顶层设计”。所以最好不用“顶层设计”。　当前中国的改革遇到的困难和问题其实质依然是由人类　社会运动的基本矛盾引起的，解决办法依然是要坚持一切从　实际出发、实事求是、与时俱进，从基本制度、基础项目、基层　工作人手。过去讲改革要“摸着石头过河”，取得了巨大成　就。今天这句话依然具有重要的现实意义。只是现在的情　况、条件有了很大变化。过去是小河，水浅，可以直接摸石头　过河。现在改革进入深水区，简单地摸着石头过河行不通，在　“摸着石头过河”的手段、方法上要有创新创造。因此，中国　的改革需要动员更广泛地各方力量参与、采取更大的力度、调　动可资利用的条件和手段来摸清“深水区”石情，才能完成好　渡过大河、大江、大海的任务。　［作者单位：福建省人民政府发展研究中心］　（责任编辑：王玮）