金融观察
国际金融制裁风险及应对策略研究
□ 仇小婧 卞 正
摘要：贸易全球化是大势所趋，如何实现货币收付的安全与高效、降低买卖双方的交易成本和风险成本，既是国际贸易结算发展的重要内容，也是商业银行提供优质跨境服务的基础工作。当前，国际金融业务的风险已突破了传统安全的范畴，不再是简单的交易风险，其中也涉及诸多制裁风险。将非法收入合法化的洗钱风险，对提供跨境金融服务的银行提出了新的要求与挑战。本文结合国际金融制裁的新特点，分析当前商业银行制裁合规管理面临的新形势，提出相应的管理建议。
一、国际金融的制裁风险面临新形势
（一）国际金融制裁风险的合规管理呈现新特点。国际金融制裁以美国最为严苛，美国对他国的制裁历史由来已久，美国财政部下设的海外资产控制办公室（OFAC）是美国金融制裁最主要的履职机构。传统的经济制裁、出口管制、防扩散制裁等等都是美国制裁的武器，“9·11”之后，美国的制裁手段逐步倾向于选择金融制裁，时不时地动用金融制裁武器对他国威慑。除了美国 OFAC，联合国、欧盟及美国其它机构部门等制裁的国际组织，也经常对特定组织和个人实施精准制裁，既减少对大众伤害，也降低了制裁成本。
OFAC的执法依据包括国际法、美国成文法及行规和总统行政令等。其通过具体的制裁项目来实现美国的制裁与禁运目标，制裁项目主要通过管制进出口贸易、禁止金融交易、冻结财产这三种手段来达成其外交与的目标。OFAC在实施金融制裁的过程中一个重要的工作就是确定金融制裁名单。OFAC将金融制裁名单分为6大类，分别为特别指定国民名单、行业制裁识别名单、海外逃避制裁名单、巴勒斯坦立法会名单、非SDN涉伊制裁法案名单和外国金融机构第561条款名单。金融机构如果帮助名单中的实体或个人行使了被制裁的业务，则该金融机构可能面临罚款或被制裁的处罚。近来年，美国金融制裁的使用频率显著增加，呈现出将切断跨境清算作为主要手段、将冻结资产作为精准制裁武器、将全球支付体系作为情报支撑的新特点。
全国中文核心期刊现代金融2019年第6期 总第436期
（二）国际金融制裁风险的合规管理面临新挑战。近年来，因受国际金融制裁牵连而导致的国际贸易中单据或资金被退、被押或被拒付的情况屡见不鲜。特别是伴随着我国金融全球化进程的加速，中资银行的海外机构如雨后春笋般纷纷建立，国际业务占比迅猛增长，金融制裁风险已是国内商业银行经营发展中不可绕避的新挑战。金融制裁是经济制裁中最为严苛的一种手段，其目的在于被制裁方资金融通，迫使被制裁方停止相关行为，最终达到保障制裁国外交或国家利益得以实现的目的。而金融制裁的实施要依赖雄厚的金融力量，二战后的布雷顿森林体系开启了美国金融霸权的时代，至今全球大部分商品货物交易仍以美元结算，因此当前国际金融制裁领域执行范围最广、执行力度最大和效果影响最大的仍属美国制裁，其他欧美国家的制裁往往也是依据美国的制裁动态而加以确定。
美国采取金融制裁大多以“支持恐怖主义”与“反”等为理由。当前，地缘局势复杂多变，2018年以来，中美爆发贸易战，中美贸易摩擦走向不定；美国退出伊朗核协议，美伊矛盾存在激化的可能；“特金会”后美朝关系走向仍有较大不确定性；土耳其在美国制裁下爆发金融危机，引发了市场对新兴经济体的又一轮恐慌情绪。美国的强硬做派与无底线操作使得其针对中国采取金融制裁的可能性不断增加，我国应警惕美国采取金融制裁的潜在风险。美国可能会选择一家或多家中国商业银行的美国分行，声称该行帮助伊朗、朝鲜等过提供跨境资金服务或其他类型的金融服务，违反了美国
22
的相应法律，因此要处以巨额罚金，停止该行的部分业务。制裁范围很可能扩大至商业银行的境外分行，并通过SWIFT切断其支付清算通道。
二、国际金融制裁对商业银行提出的新要求
（一）金融制裁对商业银行经营管理的影响大。一是澳门汇业银行被美制裁事件导致该行出现大量挤兑并直接被接管。2005年9月，OFAC在调查朝鲜的海外融资问题后，认为澳门汇业银行长期为朝鲜的导弹计划提供洗钱活动，并要求所有美国金融机构关闭该银行在美账户。美国的金融制裁举动，引发了澳门居民在汇业银行的存款挤兑，汇业银行34％的存款在几天之内就被储户取走。并且，尽管没有收到美国的明确要求，澳门自动接管了汇业银行并冻结了朝鲜存放在该银行的2400万美元资金。二是昆仑银行事件导致该行大部分业务无法正常运营并对中伊两国合作造成冲击。2012年7月，昆仑银行因涉及与伊朗部分被制裁银行交易而被美方制裁。美国对昆仑银行的金融制裁使得昆仑银行的外汇业务、汇款业务、融资业务均无法正常运营，甚至大额交易和频繁支付也无法进行。该金融制裁行为几乎阻断了中国企业与伊朗进行经贸合作的资金渠道，对中伊两国正常的经贸合作造成了非常显著的冲击。从以上案例可以看出，美国将来仍可能借口我国商业银行为受制裁国家提供金融服务而对该银行实行制裁行为，我们应高度警惕。
（二）国际金融制裁对跨境业务管理的要求高。金融制裁对银行跨境业务提出了新要求，同时对银行的合规管理也提出了新挑战。国际金融制裁对银行的跨境业务影响最为直接，就典型的信用证业务而言，制裁条款与信用证的性原则产生了重大冲突，即信用证一经开立，则在银行与买卖双方之间建立起的是一种于买卖合同的关系，信用证付款只需单单一致、单证一致即可。而制裁条款关注的内容就没有这么简单了，OFAC制裁的长臂管辖原则，交易的各个环节、人员均受其约束。由于制裁措施属于国际法、法令的范畴，具有强制性。而信用证的性只是国际通行惯例或行业通行准则，就效力而言不如前者强，所以遇到制裁时信用证的性原则也就作罢了。这种变化给银行合规
金融观察
管理提出了新挑战，最直接的影响就是对业务的尽调流程、风险要素的筛查提出了全新的要求，贸易的关联方、交易对手国别、海运提单、贸易的商品等等要素均成为了风险的关注点。
三、国际金融制裁风险的合规管理问题
（一）认知层面对金融制裁风险的理解还不深刻。制裁合规工作在国内商业银行中启动已久，但在对制裁合规的思想理解不到位。国内金融机构一般将反洗钱和制裁合规设置在同一部门管理，这给很多具体业务操作人员带来了一种直观的错觉，即反洗钱和制裁合规就是一回事，采用相同的工作方法和管理思维就可以把这两项工作做好。往往忽视两者存在很多不同点。其一，法律基础不同。反洗钱是一种广泛的行为，而制裁合规则是针对特定国家、组织或人员的。其二，适用范围不同。反洗钱的适用范围针对的是“义务机构”，如果法律法规中没有明确义务机构的，那么反洗钱法律法规对其则不适用。而制裁适用范围就广了，既包括履行特定制裁义务，也包括规避他国制裁风险。如，美国制裁则针对所有“美国人”和美国控制的国外实体以及与美国有业务关联的他国企业，美国以外的金融机构以规避制裁风险为主；联合国制裁则是要求加入联合国组织的成员国履行的义务，成员国必须遵守其制裁规定。其三，规则变化的频率不同。制裁规则要比反洗钱法规调整变化快得多。这就要求合规管理人员时刻保持警惕，密切关注制裁条款的变化。
（二）操作层面对金融制裁风险的识别还不精准。当前国内商业银行在制裁风险筛查工作中主要存在以下不足：其一，风险要素筛查不全面。制裁风险的筛查是全要素、全产品、全流程的系统工作，业务经办人员往往只关注交易双方是否涉及制裁，而忽略了业务进程中其他风险点的筛查。就国际结算中的单证业务来说，SWIFT常用的MT202报文直接反映的是国际银行间的头寸划拨，报文中没有具体交易双方和具体交易单据的信息，而制裁筛查则要求银行经办人员透过报文关注交易的所有细节信息，包括单据中涉及的交易双方、双方地址、货物
全国中文核心期刊现代金融2019年第6期 总第436期
23
日常工作中部分从业人员对制裁合规认知不到位，金融观察
描述、起运地、目的港、中转地、运输航线、运输船只，甚至船运过程中使用的集装箱等等。其二，风险要素识别不准确。有些制裁项目、制裁条款相对复杂，例如涉及俄罗斯的制裁项目，OFAC的50%原则，OFAC制裁条款中对于“美国人”的认定等等，银行人员对于这些内容和概念理解不透，就会直接导致制裁决策失准，加之国际制裁规则变化频繁，对从业人员能力提出了很高的要求。
（三）机构层面对金融情报的收集分析还不完善。金融情报的收集分析能力是评价一个金融机构制裁合规管理水平的重要指标。国内银行此项工作的不足主要表现在以下方面：其一，客户的尽职调查流于形式。尽职调查可以说是金融机构最直接的客户信息的收集手段，实务中银行客户经理或业务经办人员对于客户的尽调信息往往依赖于工商信息网站等外部资讯，很多时候对于客户及其受益所有人的识别和核实不到位，对业务的目的和性质不了解，并没有在业务进程中对客户开展持续的尽职调查。其二，情报部门的机构设置不健全。国外有很多金融机构在制裁合规管理条线设立了专门的情报部门，用来收集、整理、分析和甄别与客户相关的情报信息，为风险筛查工作提供强有力的信息支撑。而国内大多数机构，特别的是大型金融机构的分支机构，还未设有这样的专业团队，这直接导致了金融情报信息的滞后。
（四）管理层面对合规管理的能力建设还不到位。国内商业银行的制裁合规管理工作仍存在不足之处。其一，主观能动能力被淡化。现代从业者过度专注于技术、依赖于系统，往往忽视了人类感性的本能力量。正因如此，近来“风险为本”的理念在国内的反洗钱或制裁合规领域被广泛提及，“风险为本”的提出可以看做是合规工作技术化发展方向的纠偏，号召大家要把常识、常理、常规的思维带入制裁合规工作。其二，系统内部管理能力不均衡。国内大多商业银行的分支机构或子公司的管理能力是参差不齐的，但制裁合规风险的防范则要依赖全系统的合规力量。如果境内经营行的制裁风险管控能力有限，就极有可能会将制裁风险传输到境外分支机构。其三，合规管理力量的投入跟不上业务发展的进程。互联网、大数据的背景下，银行业务、系统、产品的发展日新月异，所有新事物的投入都对制
24
全国中文核心期刊现代金融2019年第6期 总第436期
裁合规管理工作提出了新要求，但现实中合规管理跟不上业务发展的速度。
四、国际金融制裁风险的应对策略
（一）提高风险意识，加强理论和信息研究。要提高风险防范意识，高度关注美国金融制裁，积极应对被制裁威胁。美国金融制裁制度十分复杂，商业银行需要认真研究，并保持持续追踪，尤其是商业银行在美分支机构应加强与金融制裁有关的美国法律、条例研究，密切跟踪关注OFAC发布的被制裁者名单变化。金融机构和企业在美分支机构应严格遵守美国的金融制裁法规，当遇到某些特殊交易时，应事先向美国财政部OFAC申请必要的许可，避免受到金融制裁牵连。同时，要加强情报工作，建立专业的情报处理机构。
（二）推进银企合作，培养客户风控能力。商业银行要为企业客户提供优质的银行服务，不仅要为企业客户操作好每一笔业务，还要帮助培养客户抵抗风险的能力。在面对国际制裁风险时，客户往往不如银行专业，积极向客户宣传制裁风险知识，主动引导客户加强学习、了解制裁，实现客户识风险、银行控风险的双赢局面。
（三）加强专业培训，提升合规管理能力和业务素质。高素质的从业人员和健全的合规体系是制裁合规管理的保障，也是一家金融机构构建良好合规文化的基础工程。制裁合规工作对银行从业人员的知识更新能力提出了很高的要求，完备健全的培训体系有助于一线从业人员深入了解制裁合规的本质，了解制裁风险的动态，提升合规管理能力，提高制裁风险要素的筛查能力，将风险事件扼杀在萌芽状态。
（四）加强部门协调，做实客户尽调。合规管理工作需要全系统全部门的协调、配合，只有各个部门、各个条线各施其职、各尽其责，才能全方位地了解业务、了解客户，真正做实客户的尽职调查，对经办业务实行全流程、可持续的尽职调查，真正把控住业务的操作风险。因此，要注重银行系统内部的沟通、协调工作，做好金融制裁的事前预防。
（作者单位：仇小婧，广东金融学院；卞正，农业银行上海市分行）
