金融•税务
PPP顶目全经营周期成本管控
□西安刘飞飞
ppp^式是一种新型的项目融资 集难成本高。
是否实施项目。②对于审批风险、获
模式，社会资本方和出资代表共 同成立项目公司，社会资本方根据项 目运营期收益负责融资。一是减轻政 府债务，借助社会资本提高公共服务 7JC平，二是社会资本有力可图，即能
还贷又能保证一定的投资回报，双方 形成互惠的长期目标，更好地为社会 和公众提供服务。本文基于社会资本 方在PPP项目决策、融资、建设、运 营四个阶段，提出各阶段成本管控存 的在问题及应对策略，为实施PPP项 目提供思路。一、PPP项目全经营周期成本 管控存在的问题(一） 决策阶段PPP^式选用不恰当风险：出于 主观考虑选用PPP^式、随意扩大适 用范围。规范的PPP项目应当符合以 下条件：属于公共服务领域的公益性 项目，合作期限原则上在10年以上，
要求建立完全与项目产出绩效相挂钩 的付费机制，使用者付费比例不低于 10%,每一年度本级全部PPP项目支 出，不超过当年本级一般公共预算支 出的10%。财金[2019]10号文，要求 从一般公共预算支付PPP项目补贴， 堵住了性基金预算、国有资本经 营预算支付漏洞，防止隐性债务。项 目决策延误风险：PPP项目谈判过程 冗长；项目审批延误。土地获取风 险：土地获取困难；土地获取成本和 时间超过预期。(二） 融资阶段人库风险：PPP项目是否已进人 财政部PPP项目管理库是融资的前 提。审批风险：缺口补助，是否 或财政部门同意将其逐年纳人预 算。获准风险：初设概算及其批复获 准不及时，施工图设计批准不及时。 融资风险：融资结构不合理，资金筹66
(三） 建设阶段设计错误、遗漏风险：由于建设 期短，设计单位时间紧等原因使得项 目设计中存在不合理图纸。建设管理 风险：项目公司制度不合理，存
在法律及税务风险。完工风险：工期 拖延，成本超支，项目完工后不能按 的预定目标，融资到位不及时， 不能支付工程款等。建设成本超支风 险：材料价格上涨，劳动力价格上 涨，环保要求高，资源配置不合理。(四） 运营阶段
运营收入风险：需求低于预期， 收费价格下降，运营效率底下。运营
成本超支风险：实际运营支出超过招 标时测算的人工费、材料费、机械 费，运营经验不足，管理不规范，运 营效率低。维修成本超支风险：维护 成本高于预期，维修过于频繁。费用
支付风险：或用户资金不足，无 法按时支付费用。特许经营期收回： 不遵守合同，提前收回高收益的 项目。项目不唯一性风险：批准 其它特许项目的建立。二、PPP项目全经营周期成本 管控策略(一） 决策阶段进行投标前，需要深人了解项目 情况，确保项目符合财政部规定的 PPP项目条件。项目决策延误风险： 需要社会资本派专人跟踪，及时磋商 达到双赢的条件。土地获取风险：需
要地方配合，社会资本方加大与 出资方代表沟通，协调各部 门关系，降低土地获取成本，节约土 地获取时间。(二） 融资阶段。①对于入库 风险：财政部要求对项目库实施，动 态调整机制。建议社会资本方对项目 全面体检，并经专家团队论证，决定准风险：需要加强与沟通，督促 推进。督促地方方，尽快将 PPP项目一般公共预算支出纳人预算
管理重诺守约。③融资风险、融资成 本高风险：考虑除了传统的银行贷 款，项目公司可以考虑保险资金、 PPP基金股权投资，多渠道筹集资 金。另外，项目公司应根据项目总投 资额、建设期工程进度、运营维护成 本支出、贷款偿还计划，统筹考虑， 合理安排资金，降低融资成本并按期 还贷。
(三）建设阶段① 管理总体思路，在投资利润 最优的前提下，通过优化设计，降低 项目总投资额。策划建筑安装工程投 资总额的利润，对分部分项工程量利 润进行分析，将利润高的工程量及概 算总额增加，减少利润低的工程量及 概算额度。在项目利润最优的前提 下，控制建设期总投资额。
② 引入咨询团队。项目公司需引 进专业的法律团队、财税团队，法律 团队对项目公司的章程、合同条款、 规章制度进行分析，并针对相关风险 制定对应措施。财税团队规划合理计 税方式，实现综合成本最低，利润最 大化。加强财税策划，在综合采购成 本不变的情况下，进项税的取得应以 销项税额为参考值。
③ 筹划审价工作。项目做概算前 期，联系已明确的审价单位，获取该 单位历史审价项目的数据，熟悉审价 单位审价规则，规划好本项目的概 算，按照审价单位规则，引导编制项
目概算，做到未雨绸缪，后期审价中投
资总额不被核减，顺利通过审价。④ 机电设备采购筹划。机电设备 采购，应考虑设备的经济寿命，计算 比较年等额总成本最优的经济寿命使
金融•牧务
用年限，以实现全生命周期利润最 优。另外，也需要权衡电子系统等智 能设备经济寿命，采购时考虑投资成 本，由于科技不断进步，5-6年后市
绩效考核下的付费机制，方 在绩效评价中起主导作用，为了防止 在运营过程中，方对项目公司考 核不达标、项目公司投资回报被
场可能出现售价较低、性能更完善、 扣减风险。一是加强运营维护管理， 效率更高的新设备出现，使得原有设 均办公费用支出、人均招待费用开支 提高运营水平和效率，二是积极维护 备失去经济上最优价值。建议购买投 等进行逐项分析，形成项目成本效益 与实施机构关系，确保付费 资成本小的智能设备，降低投资总 分析报告。根据分析结果，对出现指 不被扣减。额，减少建设期资金支出，最终实现 标异常的部门给予风险提示，提出建 ③提高临时设施利用效率。合理 降低融资总额，减少利息支出。在运 议和意见，并督促落实整改。利用建设期临时设施，优化运营期的 营期第5-6年，重新再购买新设备， (四）运营阶段成本支出，例如：临时用电的管线、 充分利用运营期现金流。运营期收入风险，项目落地前， 场地便道、变压器，可在运营期充分
社会资本方需要做出理性的决策。特 利用。⑤ 过程监控。每季度末，对劳
务、材料合同执行分析评价，主要包 许经营期退出机制应在合同中明确，在经营管理过程中需要持续强化
括：已完工程材料设计数量、材料消 对于批准的其他竞争性特许项 项目策划，做好项目决策阶段、融资 耗数量、材料结算单价、劳务结算数 目，应在合同中明确违约、补偿费 阶段、建设阶段、运营阶段四个阶段 量、劳务结算单价等。过程管控重点 用。另外重点关注运营期成本、绩效 策划，需要持续强化项目过程管控， 是数量、单价的分析，数量分析重点 考核。抓好经济活动分析，持续提升经营管 是设计数量和实际数量的对比分析； ① 委托运营，运营期，项目公司 理水平，坚持做好项目全经营周期管 单价分析的重点是地区定额价；提出 可委托地方有成熟经验的专业运营单 理，实现社会资本方利润最优。建议，并拿出解决措施。位负责运营管理，项目公司收取管理 (作者单位：中交二公局第三
工程有限公司）费，降低运营期成本。⑥ 定期进行成本效益分析。每季 度末，组织开展经济活动分析，项目(上接第74页）不断偏移，整体公民 的素质不断提升，这为提升公民参与
公共文化服务的精神奠定了基础。为 进一步提升公民整体素养，培育其参 与公共文化服务建设的主体意识，政 府及相关部门应该继续有计划地培养 公民的正确的价值观念，培养其主人 翁意识和社会责任感（王喆、陈婷婷 2014)。可以运用的途径和方法包 括：传统学校教育和社区、家庭等社 会化工具。于此同时，大众传媒对于 公民政治态度、情感和评价的影响不 容忽视，需要注意公民通过自媒 体渠道参与的非理性因素，增强 的回应性（吴秋丽等2018)。
在培养公民参与精神和参与意识
② 注重绩效考核，PPP项目实行参与积极性。为以后更好更多地参与
公共事务增强必备的民主素养与能力。
有效信息做出评估。将公民满意度 作为公共文化服务绩效评估的重要衡
2.加强社区文化建设，规范运作 量尺度。社区公共文化服务体系。社区既是公 3.充分发挥非组织的作用。 民参与公共文化服务建设的基本单 从服务资源供给角度而言，若想完成 位，也是公民参与公共文化服务建设 公共文化服务供给社会化发展，需充 的主体形式。因此，规范运作社区公 分发挥非组织的作用。在提供公 共文化服务体系很有必要。注重居民 共文化服务和产品的过程中，充分联 文化需求是社区公共文化服务可持续 合机构、文化机构、社团组织和 的基础。要以居民需求为前提，注重 企业单位，形成良性竞争、多元互补 公共文化服务内容的丰富和完善。具 的整体趋势。此模式下，可以弥补政
府单一主体的不足，提供公共文化服 体做到：内容多元化、服务精细化、
管理规范化和设备现代化。务供给的效率和质量。
公民参与社区公共文化服务供给 要注重非组织中企业等营利 具体包括以下几点：第一，参与提供 性组织的庞大力量，其资金和资源可 社区公共文化产品和服务。让公民充 以通过赞助、投资等形式解决公共文
经营效益情况、工程量完成情况、劳 务结算单价变动、劳务结算数量、材 料数量节超、材料价格变动、设备月 租金变动、单机效率、单机油耗、人 均工资支出、人均差旅费用支出、人
的同时，要通过公民参与实践提升其 分参与举办社区文化活动、文艺产品 化服务供给中的资金问题。要想发挥 自信心和参与能力。在引导公民参与 创作、文化成果创造等，使公民的文 企业等非组织这一公共文化服务 公共文化服务的具体工作中，首先应 化理念得以张扬、文化创造力得以发 补充主体的作用，需培育其社会责任 从小范围、与公众利益密切相关的公 挥；第二，公民参与社区公共文化服 帮助其获得品牌效应。具体可以通过 共文化事物开始，如：社区文化活 务的运营管理。公民有权参与有关公 加大宣传、表彰、提供优惠等方 动、公共文化基础设施建设等。让公 共文化服务重大决策的集体讨论；第 法吸引企业等非组织参与其中。民能在参与过程中以实现自己的利益 诉求，解决自己所关心的问题。这有 助于提升公民参与的有效性，提升其
三，公民参与公共文化服务绩效评 估。设立公众满意度指标，通过科学 调查，合理配比权重和分值，采集
(作者单位：天津商业大学）
67
