．【农民闽题１ 农业经济２０１８／１１ 农民工市民化的公共障碍及其消解 ◎周定财 摘要：农民工市民化是我国城市化和现代化发展的必然选择。然而，农民工市民化过程中却存在着法律缺失、制度缺 位、缺乏等诸多公共障碍。推进农民工市民化，必须建立健全维护农民工权益的法律，完善农村土地流转制度，改 革户籍制度及其衍生的不平等，推进城市公共服务机制创新，从而形成健全的公共支持体系。 关键词：农民工市民化公共制度 改革开放以来，特别是上世纪９。年代以来，随着我国城 民增收。但是农村人多地少，农业又是弱势产业，农民增收 市化进程的加快，每年都有大量的农民工进城务工，成为城 的任务重，困难多。因此要想富裕还是要使农民真正从土地 市中一个独特的群体。农民工连接起了城市和农村，推动了 上转移出去，提高农业劳动力人均土地占有量和农业劳动生 城镇化和工业化，推进了国民经济的发展。但不容忽视的 产率，推进农业现代化，从而加快全面建设小康社会的步伐。 是，当前农民工市民化的进程比较缓慢，农民工并不能顺利 第二，农民工市民化为城市发展增添了活力，是实现城 融入城市，而是成为流动在城乡之间的城市“边缘人”。这与 市化的必经之路。农民进城务工，大多数从事的是制造业、 我国工业化的快速发展不相适应，与亿万农民工的市民化诉 建筑业及商贸服务业等，填补了城市人不愿从事的岗位空 求也有着相当的差距。因此，应当完善农民工市民化的 缺，弥补了城市劳动力总量的不足和结构性的短缺，促进了 公共支持体系，推动农民工市民化进程。 一城市经济发展和工业化进程。实现农民工市民化，保障农民 工的合法权益，有利于启发农民工的积极｝生，更好地为城市 第三，农民工市民化是维护社会稳定，构建和谐社会的 、农民工市民化及其时代价值 “农民工市民化，狭义上说，指农民工在身份上获得与 发展贡献力量。城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，最明显的标志 是获得所在地的城市户口及相应的城市权利。广义上说，指 有效举措。社会转型背景下，社会风险激增，不稳定因素较 借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份地位价值 多。农民工长期工作生活在城市，却无法享受市民待遇，长 观、社会权利以及生活方式等方面向市民转化，实现城市文 此以往就会产生强烈的不平衡感，产生报复社会的情绪，这 明的社会转变过程。”…它有以下几方面的内涵：第一是户口 对构建和谐社会是十分不利的。同工不同酬、区别对待也是 的转变，即由农村户口转变为城市户口；第二是地域的转 与和谐社会理念相违背的。因此，推进农民工市民化，不仅 变，即由居住在农村转变为居住在城市；第三是产业的转 有利于保障农民工权益，也有利于社会稳定，促进社会和谐。变，即由从事农业生产转变为从事非农业生产；第四是文化 二、农民工市民化过程中的公共障碍分析 （一）推进农民工市民化的相关法律缺失 的转变，即生活观念、思维方式、行为习惯等方面的变化。 农民工市民化是我国城市化和现代化发展的必然选择。 农民工作为社会的一个特殊阶层，迟迟不能得到城市社 近ｌ０年来农民工队伍大约以每年５００万的人数递增，如今这 会认同，首要原因在于法律的缺失。虽然现行的法律法规和 一群体人数已超过１亿，成为一个庞大的社会群体。“资料显 相关对劳动者的合法权益作了许多规定，却未能有针对 示，我国建筑业的９０％、煤矿采掘业的８０％、纺织业的 性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护。如《劳动法》 ６０％、服务业的５０％从业人员是农民工” ，农民工已经成为 中对劳动合同、经济补偿金、劳动安全、社会保障、工资发 我国城市产业工人的重要组成部分。农民工市民化的时代价 放的时间方式等规定过于原则，缺乏可操作性和实施细则； 值表现在： 劳动争议处理与其他法律衔接不够，且时效过短；侧重于劳 第一，农民工市民化是解决“三农”问题，全面建设小 动关系的仲裁调解，罚责不够具体，违法惩处力度不够等。 康社会的必然要求。我国是农业大国，“三农”问题严重制约 此外，农民工依的组织体系不健全，维权渠道不畅、了小康社会的发展。解决“三农”问题的关键就是要实现农 环节复杂、成本过高，法律援助不力，尚未在全社会形成一 ※基金项目：本文系国家社科基金青年项目“农地承包权退出与农民工市民化问题统筹研究”（项目编号：１１ＢＧＬ０８３）的阶段性成果之一。 ——６６—— 【农民同通】 农韭经济２０１３／１１ 个依法维护农民工权益的大环境。与此同时，农民工自身的 三，对农民工实行强制。一些城市要求进城农民工 法律观念也很淡薄。农民工自身的文化水平本来就有限，法 办理名目繁多的就业证卡，如居住证、务工证、健康证、婚 律观念的淡薄使他们在遇到如拖欠克扣工资、随意延长工作 育证等。其中任何一个证卡的缺失都可能剥夺他们在城市里 时间、任意提高劳动强度等损害他们合法权益的问题时缺乏 工作、生活的权利和自由。这种不合理的规定严重阻碍 依法维护自身权益的能力，有的不知所措、任由欺侮，有的 了农民工的市民化。往往采取极端手段，自己反倒可能受到法律的制裁。 （二）促进农民工市民化的制度缺位 在农民工市民化的种种障碍中，制度缺位是其中的最大 三、以健全的公共体系引导和促进农民工 市民化 引导和促进农民工市民化，需要国家在各项制度和公共 障碍。主要体现在：第一，户籍制度障碍。“从人口登记制度 方面进行调整和创新，以健全的公共体系引导和促 看，１９５１年颁布的《城市户口管理暂行条例》，１９５３年开始以 进农民工市民化。当前，可以从以下几个方面着手： ‘劝阻’的方式农村人口流入城市，１９５７年发展为禁止 农村人口进城。从人口迁移制度看，１９６４年开始试行《 部关于处理户口迁移的规定（草案）》，ｌ９７７年这一制度正 式颁布实行。” 该制度完整、明确地表达了城乡隔绝的原 则。上世纪９０年代以来，尽管对农民进入城市的在不断 放松，但在户籍制度强大的惯性作用下，对农民的身份管理 却没有丝毫松动。这就使得农民工被排斥在城市之外。 第二，就业制度障碍。就业歧视是农民工进城打工最先遭遇 到的。由于就业范围的，农民工从制度上被排斥在城市 部分就业岗位之外，而只能竞争收入低、工作条件差、就业 不稳定的岗位，而且还要面临随时被解雇的命运，这无疑在 很大程度上扼杀了农民工在城久居住下去的信心和希 望。第三，教育制度障碍。这首先表现在或剥夺农民工 接受再教育的权利。虽然近年来一些城市也开始对农民工进 行技术培训，但也只是刚刚起步；其次是农民工子女受教育 的权利受到种种歧视，这种现实使进城农民工备感无奈和屈 辱，也使其子女备受伤害。第四，社会保障制度障碍。农民 工虽然工作生活在城市，实现了职业上的转变，但却被排斥 在劳动保护和社会保障之外。以住房福利为例，农民工 既不能获得福利住房，也不能从国家和单位获得购房补贴， 而城市房价节节攀升，使大多数农民工既买不起住房，也租 不起住房。这势必影响农民工市民化的顺利推进。 （三）利于农民工市民化的缺乏 对农民工实行什么样的，直接关系到农民工市民化 的进程和发展趋势。近年来，国家从战略高度出台了一系列 措施，但地方出于自身多方面｝向考虑，往往采取了 不同的态度。在对待农民工市民化的问题上，重城市市 民就业轻农民工安排。主要表现在：第一，对农民工实行歧 视性。为了农民工，有些城市把农民工视为会治安 的综合整治对象，并且把责任交给机关，让机关来 强制性地管制。这种歧视性的管理，对农民工市民化的 进程造成了巨大的障碍。第二，对农民工实行乱收费。 一些向农民工及其用工单位变相设立行政事业性收费项 目，并擅自提高收费标准。这在一定程度上更加重了农民工 在城市就业和生活的负担，阻碍农民工市民化的进程。第 （一）健全维护农民工权益的法律，加快法制进程 从现阶段来看，农民工的经济、政治和社会权利在不同 程度上受到制度性的剥夺，无法和城市市民一样平等地享有 自己的合法权益，如现有的《劳动法》、《工伤保险条例》等 法律法规主要适用于城镇居民，无法实现对农民工的保护， 需要逐步通过法制化的途径来加强对农民工权益的保护。具 体如下：第一，进一步扩大和具体化其适用的对象范围，将 农民工的权益保护纳入其中，要加快制定关系农民工切身利 益的法律法规，如《农民工权益保障法》、《劳动合同法》、 《社会保险法》、《欠薪保障条例》等，采取有力措施，坚决打 击各种侵犯农民工合法权益的行为，为农民工提供强有力的 法律保障。第二，农民工经济状况普遍较差，法律知识淡 薄，缺乏维权手段，权利受到侵犯时很难通过司法途径获得 救助，所以应建立司法援助制度，为农民工提供司法保障。 第三，农民工普遍缺乏政治权利，而农民工的政治参与不仅 是流动人口的自身权利，也是社会民主政治发展的要求，其 参与状况直接影响到社会的稳定，也关系到中国政治发展的 进程。因此需要确认农民工政治参与的权利，切实保障其选 举权和被选举权，参与社会的管理权，言论出版结社等政治 自由和权利。 （二）完善农村土地流转制度 农民工要彻底实现从农村退出，必须从根本上割断农民 工与土地的“脐带”。在制度上必须使一批不需要以土地为生 的人与土地分离，变成纯商品消费者；同时，逐步扩大农业 土地经营规模。这样的制度安排，既能使离农不成功者有了 社会保障，又能适时地促进土地集中。这就迫切需要土地使 用权流转制度的创新，促使转移劳动力的土地向种田能手集 中，实现农业规模经营。 首先，积极探索适应农村市场经济 发展需要的土地流转制度，积极发展为耕地流转提供中介服 务的市场组织。通过土地市场形成合理的土地转让价格，允 许农民对其承包的土地使用权进行转包、出租、继承或有偿 转让。鼓励长期进城务工农民“出让”土地，彻底与土地脱 钩。同时制定科学合理公平的土地征用补偿标准。其次，要 做好对土地流转制度的管理。一方面，要加大对土地流转的 资金支持，促进土地中介组织的快速发展，加快建立土地市 一６７— 【农民间惩】 农业经济２０１８／１１ 场的步伐。另一方面，要有效发挥土地流转过程中和村 短缺状况，但是这种建设不能过于集中，否则由于标准低、 集体的职能。要加强宏观，保障土地市场的健康发 配套不齐全等，可能形成城市“贫民窟”。再次，推进农民工 展，避免出现土地的大规模兼并，保障出让土地农民的合法 住房公积金制度建设，可以先制定适用于农民工的住房公积 权益。同时要调动村集体组织的积极性，促进他们在耕地流 金制度，待条件成熟后再逐步将其纳入统一的城镇职工住房 转的具体过程中发挥更大影响。 （三）改革户籍制度及其衍生的不平等 第一，改革户籍制度。首先，强化户籍制度的管理功 公积金制度之中。 （四）推进城市公共服务机制创新 首先，建立提升农民工素质的长效机制。采取丰富多 能，即为人口信息和民事关系证明服务的功能，弱化户籍制 样、实用性强的职业培训和就业指导，创造合理的教育培训 度控制流动的功能。其次，建立城乡统一的户口登记制度。 形式，构建有效的教育培训网络，切实提高农民工素质，提 要逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，贯彻以居住地划 高其在劳动力市场上的竞争力。其次，扩大农民工的社会网 分城市人口和非城市人口，以职业区分农业人口和非农业人 口的户口登记原则。再次，积极调整户口迁移。应逐步 放宽户口迁移，引导人口合理有序流动，逐步建立起全 国统一的科学合理的户口迁移制度。最后，完善户籍管理的 立法。要尽陕出台一部新的《户籍法》，保护公民的迁移、居 住的自由权和公民身份的平等权。 第二，调整就业。首先，要统筹城乡就业。要从农 村就业和城镇就业共同发展、相互协调和补充的角度出发， 逐步把全国Ｉｉ勺就业工作统一成为一个有机整体，消除就业歧 视。其次，健全市场就业机制。加快培育和发展劳动力市 场，规范用人单位行为和劳动力市场秩序，取消针对农民工 进城就业｝向各种条件，实现平等竞争。最后，完善法律 制度。把农民工纳入《劳动法》的保护范围，农民工在与用 人单位签订劳动合同期间享有劳动法规定的所有权利。 第三，改革教育。大力推进教育公平，废止对农民 工子女入学收取的“借读费”等不合理收费项目，把农民工 子女教育纳入城市教育发展规划。可以考虑建立农民工流入 地与流出地间合理的教育经费分担机制，同时规范管理 农民工子弟学校，加强师资力量建设，使所有随父母进城的 农民工子女更好地接受教育。 第四，完善社会保障。首先，制定农民工急需的工 伤保险和医疗保险。农民工昕从事的多为脏、累、重、 险的工作，工伤及其他职业伤害的事故时有发生。农民工收 入低，一旦生病或是受伤就会给其生活带来沉重的负担。因 此，可以采取个人缴费和地方财政相结合的方法，保证农民 工享受工伤保险和医疗保险。其次，针对农民工的不同情 况，建立有差别的社会养老保险方案。对于拥有稳定职业、 在城市就业时间长的农民工，应将他们纳入城市居民养老保 险体系；对于进城务工不久、职业不稳定的农民工，可以提 供不同缴费率的养老保险种类，并规定累积到某个程度时即 可纳入城市养老保险体系。 第五，改革住房。首先，积极总结上海、宁波等地 在农民工集中地区建造社会性“民工公寓”和企业“员工之 家”的经验，完善廉租房制度。其次，建立和实施公共住房 补贴。经济适用房和廉租房可以在一定程度上缓解住房 一６８一 络，提升农民工的社会资本。农民工由于自身的特点和城市 边缘人的社会经济地位，其社会资本总体上比较匮乏，这对 于及时获取相关信息是很不利的。要促进农民工社会网 络资本的积累和形成机制。以农民工所在企业为依托，有效 改善农民工被各种组织排斥在外的不平等现象，扩展其加入 城市工会组织和各级党、团组织及社会团体等城市组织的渠 道和网络。同时，以农民工居住社区为依托，将农民工纳入 社区建设和服务中，引导农民工参与社区组织，加强其与城 市居民的交往联系，有效衔接社会管理与企业管理。 最后， 加大监管力度，完善公共服务绩效评估体系。地方各级 要加大对农民工权益保障的监督力度，划分各级在 农民工公共服务中的事权，明确和地方之间、流出 地和流入地之间的财政支出责任。将农民工对公共服务 Ｉ向满意度纳入到部门的服务工作绩效评估体系，形成有 效的激励机制。 总之，农民工市民化是一个有着重大意义的艰巨的工 程，是一个长期、复杂的渐进过程。针对农民工在市民化过 程中存在的诸多障碍，部门应对现行的各项制度和 进行改革，逐步形成一套完整的农民工市民化支持体 系，根据本地区的实际情况，循序渐进、有条不紊地推进农 民工的市民化进程。 参考文献： 【１舸晓红谈农民工市民化的主要障碍【Ｊｌ前沿，２０。Ｓ（１Ｏ）． 【２】郑悦等．农民工市民化进程中的障碍及出路 山东省农 业管理干部学院学报，２０。５，【ｓ） ＿【３】何晓红论农民工市民化的素质障碍及对策【Ｊｌ中国市 场，２００６（２） 【４］￣ｌｊ传江等．中国农民工市民化进程研究【Ｍ】．北京：人民出 版社，２∞８：２２２． 【５阁小刚等＿中国人口城市化的理论阐释与选择：农 民工市民化［Ｊ］江西社会科学，２０３９（１２）． ●作者单位： １．江苏师范大学法政学院 江苏徐州 ２２１１１６ ２．苏州大学政治与公共管理学院 江苏 苏州 ２１５１２３
