长江流域蓄滞洪区建设与管理规划初步研究

第３７卷第９期　２　０　０　６年９月　人　民　长　江　Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｖ０Ｊ．３７．Ｎｏ．９　Ｓｅｐ．，　２００６　文章编号：１００１—４１７９（２００６）０９一ｏｏ２４一ｏ３　长江流域蓄滞洪区建设与管理规划初步研究　徐国新　余启辉　（长江水利委员会设计院，湖北武汉４３００１０）　摘要：蓄滞洪区是长江中下游防洪体系的重要组成部分，但其建设的严重滞后，直接影响到流域防洪体系整体　效益的发挥。开展蓄滞洪区建设与管理规划，探求蓄洪、安全和发展的良策，用于指导今后一段时期的蓄滞洪　区建设。阐述了蓄滞洪区在流域防洪体系中的地位，分析了蓄滞洪区现状及存在问题，提出了规划的指导思　想、目标和原则，同时，对蓄滞洪区洪水风险分析、蓄滞洪区分类及安全建设模式等重点问题作了初步研究。　关键词：蓄滞洪区；建设与管理；规划；长江流域　文献标识码：Ａ　控制洪水位不超过堤防设计水位，在理想情况下长江中下游需　中图分类号：ＴＶ８７３　１概述　长江中下游洪水峰高量大，洪水组成复杂，洪水来量大与河　道泄洪能力不足的矛盾非常突出。目前，长江中游干流依靠堤　防只能防御ｌ０～３０　ａ一遇洪水。遇１９５４年洪水，安排了５００亿　ｍ］容积的蓄滞洪区分蓄超额洪水，以保证重点地区和重要城市　的防洪安全。三峡工程建成投入使用后，中游各地区防洪能力　将有较大提高，特别是荆江地区防洪形势将发生根本性变化，但　三峡工程的防洪库容与巨大的洪水来量相比仍然不足，同时中　下游有８０万ｋ　的集水面积，洪水量大，组成复杂。三峡工程　建成后长江中下游局部地区的防洪形势仍然严峻，遇１９５４年洪　水，按照三峡工程初步设计拟定的对荆江和对城陵矶地区进行　分蓄洪水约５００亿ｍ］。其中荆江地区需分洪５４亿ｍ］、城陵矶　附近区３２０亿ｍ］、武汉附近区６８亿ｍ］、湖口附近区５０亿ｍ］。　为此，规划安排了荆江地区、城陵矶附近区、武汉附近区、湖口附　近区４片共４０个蓄滞洪区，总面积１．１８万ｋ　，耕地面积５４，８７　万｝１Ｔｎ２，人口约６１２万，有效蓄洪容积约６３３亿ｍ］。　截至１９９８年底，荆江分洪区、洞庭湖蓄滞洪区、杜家台分洪　区和鄱阳湖蓄滞洪区等共完成安全建设总投资９．７６亿元，其中　国家投资２．３ｌ亿元（含省配套投资），加固安全区２ｌ处，１９．６　ｋｍ２，加固新建安全台２８５万ｍ２，新建安全楼９ｒ７．１７万ｍ２。转移　道路３　５４４　ｋｍ，桥梁ｌ８　９６８　ｍ，转移船只２０８艘，通讯报警设施　３　３４９台套。这些安全设施从整个流域来看，严重不足。安全建　设的标准偏低。现有安全区、安全台、避水楼按拟定的标准可以　安置６３．６０万人，仅约为总人口的１０％。尚有５８０多万人无法安　置。蓄滞洪区启用时，难以保证群众的生命和财产安全。　补偿的调度方式，长江中下游总分洪量仍有３９８亿ｍ］和３３６亿　ｍ　。因此，蓄滞洪区作为防洪体系的重要组成部分还将长期存　在。　１９９８年大水后，长江中下游干流堤防普遍得到加高加固，　２００３年６月三峡水库下闸蓄水，已开始发挥防洪初步效益。但　２．２蓄滞洪区运用情况　长江流域蓄滞洪区自建立以来，在长江防洪中发挥了巨大　的作用。如１９５４年７月下旬至８月中旬，荆江河段出现多次较　大洪峰，大大超过了荆江河段的安全泄量，与此同时荆江大堤出　现渗漏管涌等险情２　０００余处，严重危及大堤安全。为减轻洪　作为长江防洪体系重要组成部分的蓄滞洪区，其建设严重滞后，　将严重影响流域防洪体系整体效益的发挥。因此，按照水利部　统一部署，长江水利委员会及时组织开展了蓄滞洪区的建设与　管理规划工作。通过对蓄滞洪区建设与管理进行全面规划，综　合治理，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地利　用水土资源。从流域防洪安全大局出发，按新时期水利建设的　要求，与社会主义新农村建设相结合，妥善解决分蓄洪水与经济　社会发展的矛盾，既合理有效地使用蓄滞洪区分蓄洪水，保证大　洪水时的防洪安全，又妥善地安排居民生活生产出路，为提高区　水对荆江大堤的威胁，荆江分洪区先后３次开闸分洪，分洪总量　１２２．６亿ｍ］，及时地分蓄了超过荆江安全泄量的超额洪水。削减　了干流洪峰，有效地降低了沙市水位（最高洪水位比预报洪峰水　位降低０．９６　ｍ），保证了荆江大堤的安全，使江汉平原避免了一　场恶性洪水灾害，同时减轻了洞庭湖的洪水负担，取得了巨大的　经济效益和社会效益。　内居民生活水平创造条件，谋求蓄滞洪区长治久安之策，用于指　导今后一段时期的蓄滞洪区建设。　杜家台分洪区自建成以来，分别于１９５６、１９５７、１９５８、１９６０、　１９６４、１９７４、１９７５、１９８３、１９８４年共ｌ９次分洪运用，分蓄洪总量　１９１．２亿ｍ］，为有效地缓解汉江下游及武汉市的防洪形势，发挥　２蓄滞洪区建设现状及存在问题　２．１蓄滞洪区建设现状　根据对长江中下游防洪方案的研究，遇１９５４年型洪水，为　收稿日期：２００６—０５—１０　了较好的防洪减灾作用。　２．３　目前蓄滞洪区建设与管理存在的问题　长期以来，由于投入不足，蓄滞洪区建设滞后，配套工程不　作者简介：徐国新，男，长江水利委员会设计院经营计划部副主任，高级工程师。　维普资讯 http://www.cqvip.com

第９期　徐国新等：长江流域蓄滞洪区建设与管理规划初步研究　全；法规制度不完善，对区内经济社会活动缺乏有效的管理与调　节；区内居民的生存环境、生产条件等均未得到妥善解决。目前　蓄滞洪区建设与管理存在的主要问题为：　（１）蓄滞洪区的建设滞后，是目前流域防洪体系中最薄弱　的环节。１９９８年大水后，长江中下游干流堤防普遍得到加高加　固，长江三峡水利枢纽工程经过ｌ０余年建设，现已开始发挥防　洪初步效益。但作为长江防洪体系的重要组成部分的蓄滞洪　区，其工程建设严重滞后，将严重影响流域防洪体系整体效益的　发挥。主要问题有：①大多数蓄滞洪区围堤、隔堤未达到设计　标准，难以达到分蓄洪保安全、不分洪保丰收的目的；②蓄滞洪　区安全建设严重滞后，分洪时区内居民生命财产安全得不到保　水特点以及社会经济发展状况相适应的土地利用方式、产业结　构和经济发展模式，一旦运用不致造成大的破坏。　（４）采用多种形式的防洪减灾措施，实施风险管理，建设通　讯与洪水预报、警报系统，建立完善的蓄滞洪区安全保障体系。　３．３规划原则　要按照新的治水思路和理念，在总结蓄滞洪区以往建设与　管理的经验和教训的基础上开展规划工作：　（１）坚持以人为本的原则。在保障流域防洪总体安全的同　时，保障蓄滞洪区内人民的生命财产安全，改善其生存和发展的　基本条件。　证，启用困难；③蓄滞洪区进退洪设施不足，配套设施不完善，　难以达到按计划适时、适量分洪的要求。　（２）蓄滞洪区群众生活状况和生存环境与全面建设小康社　会的目标不适应。蓄滞洪区既是蓄滞超额洪水的场所，也是区　内群众赖以生存的家园。近年来，随着经济社会的发展，蓄滞洪　区滞洪与治贫、保护与发展的矛盾越来越突出。蓄滞洪区特殊　的环境严重制约了区内群众生活的改善和提高。在我国全面建　设小康社会的进程中，蓄滞洪区的广大群众实现安居乐业，生活　富裕的任务十分艰巨。　（３）蓄滞洪区管理薄弱，与当前治水新思路的要求不协调。　蓄滞洪区是一个特殊的区域，因此，既要对防洪工程实施管理，　又要对区内的社会经济活动实施管理。但是，多年来由于各级　重视不够，管理制度缺乏，管理机构不健全，遗留了许多问　题。有的蓄滞洪区多年未用，当地盲目开发建设，城镇建设、经　济发展无序，人口增长过快；有的蓄滞洪区运用频率较高，经济　发展落后，群众长期生活贫困。　３建设与管理规划的指导思想、目标及原则　３．１规划指导思想　规划应遵照党的十六大提出的全面建设小康社会的目标，　坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观。根据流　域及蓄滞洪区水情的变化和经济社会发展的要求，以及流域防　洪总体布置，对蓄滞洪区建设与管理进行全面规划。通过加强　蓄滞洪区的建设和管理，在提高流域防洪能力的同时，促进蓄滞　洪区经济、社会协调稳定发展，不断提高居民生活水平，改善蓄　滞洪区的生态环境。　同时，在规划中要全面考虑蓄滞洪区安全建设与工程建设，　要与生态保护、水资源合理利用相结合，平汛结合，切实做到“三　个有利于”，即：有利于适时适量分洪运用；有利于江河防洪安全　和蓄滞洪区人员安全；有利于区内经济社会发展、改变区内贫困　状况。并加强蓄滞洪区的社会管理，规范和调节各类社会经济　活动，实施蓄滞洪区运行补偿和扶持救助，把遭遇超标准洪　水的损失减小到最低程度。　３．２规划目标　充分考虑蓄滞洪区现状条件和防洪调度运用要求，以及区　内经济社会发展需要，拟定蓄滞洪区建设与管理规划目标。　（１）合理和有效地运用蓄滞洪区，保障按照防洪规划和洪　水调度方案要求，能够适时启用，调度灵活，按量分滞洪水，使洪　水分得进，蓄得住，退得出。　（２）鼓励人口外迁，控制人口适度增长，确保区内居民生命　安全，尽量减少财产损失，保障居民生活生产的必要条件，洪水　退后可及时恢复生产。　（３）实现土地合理利用，保持蓄洪能力，建立与蓄滞洪区洪　（２）坚持人与自然和谐相处的原则。协调好蓄滞洪区内人　民生命财产安全、经济社会发展与蓄滞洪水的关系，既给洪水以　出路，又促进区内经济社会发展。　（３）坚持全面规划、统筹兼顾的原则。统筹流域洪水出路　安排、防洪措施与蓄滞洪区建设的关系，全面规划蓄滞洪区的工　程建设、安全建设和管理制度建设。　（４）坚持建设与管理并重的原则。更加重视蓄滞洪区社会　管理和公共服务等非工程措施规划。　（５）坚持因地制宜、突出重点的原则。根据不同蓄滞洪区　的实际情况，分类进行规划，保障重点蓄滞洪区按照规划目标进　行建设，尽早发挥作用。　４蓄滞洪区建设与管理规划初步研究　规划的主要工作内容包括：进行蓄滞洪区现状调研，分析评　价现状蓄滞洪区建设与管理方面所存在的主要问题；在防洪规　划所确定的蓄滞洪区运用标准、分洪量等基本指标的基础上，分　析蓄滞洪区运用时所产生的风险，进行风险分析评价；在风险分　析评价的基础上，对蓄滞洪区进行调整和分类；确定蓄滞洪区工　程建设和安全建设的总体布局方案，选择技术可行、经济合理、　风险最小的建设方案；按照科学发展观的要求，提出适合各方面　要求的蓄滞洪区建设与管理制度；进行工程量及投资估算，进行　环境影响评价，综合评价规划实施后所产生的经济、社会和环境　效果；与相关规划进行协调，增强规划的可操作性。　规划的有关问题初步研究意见为：　４．１蓄滞洪区洪水风险分析　蓄滞洪区洪水风险分析的目的是为安全建设制定规划方案　提供依据，并为区域经济发展布局、人口布局与经济建设提供指　导。　洪水的发生具有随机性，研究蓄滞洪区防洪减灾必然不可　避免地遇到洪水风险的分析，开展该项研究工作十分必要。洪　水风险在国外已有许多研究，但在国内起步较晚，研究成果较　少，其理论和方法都还处于摸索阶段。　风险分析包括风险识别、风险损失值估算、确定风险等级、　风险分析评价等内容。首先，应进行风险识别，开展蓄滞洪区现　状情况调研，分析评价现状蓄滞洪区建设与管理方面所存在的　主要问题；其次，根据流域防洪规划对各蓄滞洪区防洪任务的安　排，选择不同典型年洪水，计算不同典型年下不同频率的分洪　量，分析蓄滞洪区的洪水淹没范围，统计不同水深淹没区内现状　拥有人口、固定资产、ＧＤＰ、土地面积、耕地面积等指标，从而确　定该工况下的风险损失值，并可根据各蓄滞洪区可能淹没水深　及相应洪水频率来划分风险等级，确定蓄滞洪区的洪水风险；最　后，在防洪规划所确定的蓄滞洪区运用标准、分洪量等基本指标　的基础上，分析蓄滞洪区运用时所产生的风险，进行风险分析评　价　维普资讯 http://www.cqvip.com

２６　人　民　长　江　２００６丘　分洪运用机率、淹没水深、淹没历时等为主要风险因子，根　据风险分析的成果，将蓄滞洪区划分为高风险区、中风险区和低　风险区３个亚区。结合蓄滞洪区分类和分区，对蓄滞洪区工程　建设和管理提出相应要求，选择技术可行、经济合理、风险最小　的建设方案。　对外迁安置较困难的蓄滞洪区，应尽可能采取类似“单退”的移　民建镇方式就地安置，将蓄滞洪区内居民迁移到附近的安全区、　安全台等安全地区定居，居民在原有土地止继续耕种。　重要蓄滞洪区应特别重视产业结构的调整，并经济发　展规模，避免人口和资产进入洪灾高风险区，以减少洪灾损失。　（２）一般蓄滞洪区的安全建设思路。在遭遇流域设计洪水　时，长江流域除运用重要蓄滞洪区外，还要运用一般蓄滞洪区。　因此一般蓄滞洪区的规划和建设既要保证防洪的需要，也要使　４．２蓄滞洪区的分类　长江流域现有的蓄滞洪区大多是在２０世纪５０～６０年代进　行流域综合规划时拟定的，在防御历次大洪水中发挥了重要作　用。５０多年来，随着经济发展和社会进步，国家对防洪工程建　区内居民有较好的生存和发展环境。建设的目标也是要保证蓄　洪、安全和发展。　设也有较大投入，流域内一些大型防洪控制工程逐步建成，加之　河道整治，堤防建设，水库除险加固以及水土保持等，江河的综　合防洪能力有了很大提高，防洪形势发生了很大变化。部分蓄　滞洪区的运用标准已提高到１００　ａ一遇以上，超过了防洪重点保　护区的防洪标准，使用的机会将大大减少，但为防御超标准洪水　和意外事件，仍须保留。有的蓄滞洪区长期不运用，区内经济发　展和投资环境又受到，居民生活难以改善，生态环境不断恶　化。因此，根据目前长江中下游防洪状况，考虑三峡工程等大型　水利枢纽建成后长江中下游防洪形势的变化，对现有蓄滞洪区　进行合理分类、恰当定位、分步建设是非常必要的。　根据有关规定，目前蓄滞洪区分为重要蓄滞洪区、一般蓄滞　洪区、蓄滞洪保留区３类。在规划中对蓄滞洪区分类时应重点　考虑：蓄滞洪区在流域防洪体系中的地位和作用、保护对象的重　要程度、分洪运用机率、分蓄洪水效果等等。　针对长江流域具体情况，经初步研究，对运用机会较多的城　陵矶１００亿　蓄洪区等ｌ４处蓄滞洪区和荆江分洪区拟定为重　要蓄滞洪区；对防御设计洪水时还需要启用的西凉湖、武湖等　１３处蓄滞洪区拟定为一般蓄滞洪区；其他如漉市人民大垸等１５　处蓄滞洪区在设计洪水情况下一般不需使用，但为防御超标准　洪水而仍需保留，因此拟调整为蓄滞洪保留区。　对不同类别的蓄滞洪区，应当采取不同的规划思路，并加大　投入力度，分轻重缓急，分期分批地安排防洪工程与安全设施建　设，争取尽快达到防洪规划的标准，在防洪减灾中发挥应有的作　用。　４．３蓄滞洪区安全建设模式　蓄滞洪区安全建设是蓄滞洪区建设的重点。经过数十年工　程建设与运行管理实践，目前蓄滞洪区安全建设方式按人员安　置方式分为区外安置、就地安置、临时撤退等模式。不同的建设　模式在安全保障、生产发展和建设投入等方面存在很大差异。　由于长江流域蓄滞洪区分布范围较广、需要安置的人口较　多，相应的安全建设需要的投入巨大。因此，对不同类别的蓄滞　洪区应采用不同的建设模式，并应针对区内地形条件，人口分布　特点和经济社会发展要求等，综合考虑拟定相应的安全建设措　施。　（１）重要蓄滞洪区的安全建设思路。重要蓄滞洪区的规划　和建设既要保证防洪的需要，也要使区内居民有较好的生存和　发展环境。建设的目标包括：蓄洪、安全和发展。①可按调度　方案要求适时启用，调度灵活，按量分滞洪水，洪水要分得进，蓄　得住，退得出；②要确保区内居民生命和主要财产的安全，洪水　退后可及时恢复生产；③建设与其地位相适应的产业结构，形　成不怕淹或耐淹的生产体系，一旦运用不致造成大的破坏。　重要蓄滞洪区，特别是蓄洪淹没水深较深的高风险区，因使　用机率较频繁，应尽量创造条件鼓励人口外迁，实行区外安置。　安全建设应根据具体条件，结合乡村城镇规划布局，采取类　似“单退”的移民建镇方式，将蓄滞洪区内居民逐步迁移到安全　区、安全台定居。蓄滞洪区应当根据自身的资源、环境特点，分　蓄洪的机率，调整产业结构，发展经济，实现社会的可持续发展。　（３）蓄滞洪保留区的建设思路。蓄滞洪保留区在三峡工程　建成后运用机率较少，是规划作为遇超标准洪水的规划保留区，　因此除不能发展且一旦分蓄洪给环境造成严重污染的企业外，　应基本不蓄滞洪区的发展，蓄滞洪区安全建设以安全转移　道路、通讯预警系统建设为主。　（４）荆江分洪区的建设思路。荆江分洪区较为特殊。根据　分析，三峡工程未发挥防洪作用前，使用机率约为１０　ａ一遇，三　峡工程建成后使用机率将达１００　ａ一遇，溪洛渡、向家坝等水库　建成后与三峡水库联合调度其使用机率可进一步降低，但遇类　似１８６０、１８７０年这样的特大洪水，荆江分洪区仍是主要的防洪　工程措施。鉴于荆江防洪的重要性，考虑三峡工程及上游建库　后其使用机率逐步减小的实际情况和防御特大洪水的作用，应　放宽对荆江分洪区经济发展的，其安全建设以转移道路、通　信预警设施建设为主，有条件时适当扩大主要安全区的范围。　５结语　开展长江流域蓄滞洪区建设与管理规划工作是十分迫切和　必要的，通过初步的研究，得到以下几点认识。　（１）长江流域蓄滞洪区的建设现状与其作为流域防洪体系　重要组成部分的地位不相适应，迫切需要通过编制蓄滞洪区的　建设与管理规划来指导和加快其建设步伐。　（２）规划的指导思想要遵照党的十六大提出的全面建设小　康社会的目标，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发　展观。切实做到“三个有利于”。规划的目标就是要做到蓄洪、　安全和发展。规划的原则既要坚持以人为本、人与自然和谐相　处的原则，又要坚持全面规划、统筹兼顾、建设与管理并重、因地　制宜、突出重点的原则。　（３）规划在对蓄滞洪区进行风险分析评价的基础上，对蓄　滞洪区进行分类和定位，研究确定不同类型蓄滞洪区的建设模　式。通过研究，长江流域４０处蓄滞洪区（洪湖分块后为４２处）　初步分为ｌ４处重要蓄滞洪区、ｌ３处一般蓄滞洪区和ｌ５处蓄滞　洪保留区３类。重要和一般蓄滞洪区建设模式采取类似“单退”　的移民建镇方式，将蓄滞洪区内居民逐步安置到安全区、安全台　等安全地区定居，蓄滞洪保留区则基本不蓄滞洪区的发展，　建设模式以安全转移道路、通讯预警系统建设为主。　随着研究工作的进一步深入，在以上认识的基础上，还将逐　步开展安全建设规划、工程建设规划和管理建设规划３大内容　的工作，进一步丰富和完善研究成果。　（编辑：徐诗银）