Ｓｏｃｉａｌ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｉｌｌｅｇａｌ Ｓｔｒｅｅｔ Ｓｔａｌｌｓ ａｎｄ Ｌａｗ—ｅｎｆｏｒｃｉｎｇ Ｃｏｎｔｒｏｌ ｆｏｒ Ｍｕｌｔｉｐｌｅ Ｈｕｍａｎ Ｃｈａｒａｃｔｅｒｓ 城市占道设摊的社会机理与多元人性的执法管理 文＼王震国＼Ｗａｎｇ Ｚｈｅｎｇｕｏ＼本刊主编 导读：城市占道摊点作为一种历史、 经济和社会发展的伴生现象，对满足城市民 生之需、解决弱势群体就业、完善城市经济 结构，具有一定的补充作用。即使是欧美发 达国家，抑或亚洲的先进城市，依然不乏其 踪影。纵览中外，对于占道摊点，不分青红 皂白地赶尽杀绝，必然会激发诸多矛盾和对 抗，而科学、人性、有序的管理，方为正 途。 ＤＯＩ：ｌ０．３９６９／｛．ｉ ｓ ｓｎ．１６７４－？７３９．２ Ｏ１０．０５．Ｏ１ ５ Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ 关键词：占道设摊；执法管理；多元人性 引言 我国是一个经济处在快速上升期、社会处在阶段转型 一、城市占道摊点的主要成因 城市占道摊点，由于其客观的流动性、 期、人口处在加速城市化的发展中国家。２００９年，全球ＧＤＰ 无序性、失范性，给城市管理带来了诸多困 总量排名前十位的国家中，只有三个正增长，我国排名第 难；又由于其污水横流、垃圾遍地、人行不 ，超过了８％，所以，我国的经／Ｊｉ］￣Ｂ速令世界瞩目。同样 畅，而影响市容、堵塞交通；还由于其无偿 是２００９年，我国人均ＧＤＰ超过了４０００美元，而按世界经济 占道、逃避税赋，影响了经营的有序性、规 对社会阶段的影ｏｒ￣８９衡量指数排序，国民收人人均３０００至 范性和公平性：更由于其产品质量不稳、饮 ５０００美元是社会矛盾最活跃、最容易激化８９ Ｂ￣，期，所以， 食卫生不保、容易引发灾害，影响了居民生 我国各类矛盾相对过去更加凸现。另据《中国城市发展报 活的安全。尽管如此，我们仍然不能、也难 告》透露，￣ｇ２００９年底，我国３１个省、自治区、直辖市共 以将之不分青红皂白地赶尽杀绝，因为，在 有城市６５５个，城镇化水平达４６．５９％，城镇人口为６．２１８６ 占道经营的背后有着太多难以消弭的成因。 亿；预计￣ｇ２０２０年， ｌ辱有５Ｏ％的人口居住在城市，２０５０年 则有７５％的人口居住在城市：报告同时强调，中国的城镇 （一）客观的需求性 １、弱者生存的需求 化水平目前仍落后于工业化的发展，不仅远低于世界发达 地区７８．７％的水平，也低于世界平均５２％的水平，所以， 城市贫民（失业、残障、低保等人 群）、进城农民工（无业、低收人、乞讨等 我国城市的未来发展空间很大，但未来城市要在扩容中平 人群），为维持生机、为子女教育发展而摆 衡协调任重道远。凡此种种都昭示，我国地区和城乡发展 摊（有的是增收的第二职业）。 不平衡、国民收人与落差大、城市失业和进城务工者 ａｇｆＢ ｑ￣人等等，；Ｉ寻长期存在。所有这一切都在提醒我Ｆ］０９ ２、市民购物的需求 城市贫民、外来务工者因收人微薄，不 城市管理者，我国社会矛盾的焦点将主要集中在现阶段的 得已选择相对廉价的占道摊点购物；城市发 城市，尤其是经济发展的前沿城市。解决这些矛盾，需要 展过快，部分社区商贸配套不全，或因利润 更多的智慧、更灵活多样的策略、更人性化的举措、更大 微薄，国有及大中型商贸机构不愿涉足，而 的耐心和细心。本文仅就城市诸多矛盾中的一个方面一一 导致正规购物摊点缺位，社区居民不得已选 占道摊点的成因及其多元的执法管理作一些探索，以期对 择就近的占道摊点购物。 发展中的前沿城市有所借鉴。 （二）管理的艰巨性 Ｍ ＵＲＢＡＮ一一 ｌ、五小设摊的合法性 然。 五小设摊（沿街的小商店、小餐饮、小 （３）城市管理是一种服务，是满足市民的需要，而 修理、小加工、小清洗）大都手续合法，证 非为了某种政绩、面子，可日寸下的城市管理，尤其是占道 照齐全，很难规范，无法取缔，只能管时好 摊点的管控，更多的是为了满足的某一环境美化、优 一点，过后仍依旧，难以走出吹哨、查处、 ２、五小占道的合理性 大多五小占道（书报亭、修旧摊、移动 化的目标需求，而且是无条件的、限时限刻的、不可争辩 的，这样的管理怎么可能达到常态、长效、和谐的效果 呢。 换地的怪圈。 二、城市占道摊点管理的国际借鉴 城市占道经营是社会经济发展的阶段性产物，只有程 公厕、早摊点、夜排档）是部门（宣传、商 贸）、区街为了宣传、稳定、整治、就业等 而设置的疏导群、疏导点，用于安置下岗职 工、特困群体、两劳人员。这些摊点摊群的 管理取缔，没有取缔与安置并举、部门与市 区街联合，难度大、成本高、效果差。 ３、占道整治的拘谨性 违规、违法占道的整治，要求执法者忍 辱负重、打不还手、骂不还口，要求发现违 章先告之、教育，后下单、整改、处罚。但 面对劝不听、教不理、罚不给，难免肢体冲 突；抗法中，群众出于对、社会的种种 不满或同情弱者，往往会有意无意加入指责 的行列，令执法很难奏效。 ４、占道取缔的敏感性 一个摊点往往涉及多人就业、关系几家 生机，一旦进行规范或者予以取缔，无异于 断其财路、砸其饭碗，不仅社会影响巨大， 而且极易引发件，特别是摆摊者中 人员来源复杂（包括“两劳”甚至涉黑势 力），抗法乃至暴力抗法的风险很大。 （三）整治的失误性 １、管理与策略的诸多失误 （１）城市规范摊位收费过高（包括管 理者的种种因素），导致设摊者望而却 步：规范摊位经营成本过高，导致物价上 涨，消费者大量流失。 （２）城市违规设摊整治失范（或态度粗 暴、形式单一，或处罚不力、不了了之）， 违规经营因逃避税费而成本相对较低，以及 走过路过购物方便，经营与消费吸引力加 大，导致违规设摊屡禁不止。 ２、愿望与现实的诸多错位 （１）我们的城市管理者总是希望没有违 规设摊，但这种美好的愿望在现阶段城市经 济、社会、人口、消费需求下，不现实、不 可能也不允许实现，强扭的瓜只能是苦的。 （２）城市管理是一个渐进的过程、系 统的工程．不可能一蹴而就，而我们的管理 者总是期待立竿见影、完美无缺，所以，有 竿无影、完而存缺的占道经营就成为一种必 度不同，没有存废之别。即使是欧美发达国家，抑或亚洲 的先进城市，依然不乏其踪迹，只是管理相对更科学、更 人性、更有序。 （一）美国：科学规划灵活应对 在华盛顿，路边摊点的数量和地点都是经过科学规划 的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到 使之有足够的往来客流量。作为华盛顿街景的点缀，小摊 贩已成为游客的一种记忆一一美观、卫生、方便。怎样做 到这一点，的对策有二： ｌ、合法摊贩管理松紧有度 每年，市政当局都会通过网站或其他公告形式，发布 可供申请的小摊贩设摊数量和地点。申请者必须具备一定 的条件，同等条件按先来后到顺序进行核准。暂Ｂ寸未被列 人准许经营范围的，可以通过改善自身条件、｝ｔｆ队候准。 对获准经营的摊贩市政当局通常每季度收取三四百美 元的执照费，如果年销售额达不到最低标准，将减免部分 税收。但有些条件则是没有回旋余地的。比如商贩必须按 章纳税，快餐经营者必须确保卫生。每天都会有卫生 到摊点抽查食品卫生状况，如果不合格，就不能继续保留 摊位。 ２、无证摊贩管理灵活应对 在美国，无论是华盛顿还是第一大城市纽约，无证摆 摊的不在少数。他们往往在行人较多的地方，或一些大道 交叉口，随地摆上自己的经营货品。这些致有两种情 况，一是偶尔才摆摊的，因此不可能去申请合法摊位：二 是贩卖假冒产品等非法货物的，当然不可能申请到摊位。 但最根本的还是就业岗位的缺乏。为避免非法摊贩对社会 秩序造成 中击，一般通过增加就业机会的方式来予以 化解。比如，在一些商业区，会在周末规划成跳蚤市 场 邀请无证的小摊贩前未摆摊经营；一些大型商场，也 会被要求按规定提供一定比例的摊贩点，让外界公开申 请。 ３、“合法”“非法”一视同仁 在美国，无论是否合法，也有一条“红线”是商贩不 可逾越的，那就是不能妨碍交通，不能影响别人。比如， 摊贩不能阻碍车流和行人，也不能设在住宅区，不然民众 会投诉，会予以取缔。但一般情况下，很少能在美国 看到执法人员追逐非法摊贩的场面。对合法或非法的摊贩 执法者都很客气，更不敢要一杯免费的咖啡或其他货品， 一旦被举报，他们就会立刻丢掉饭碗。 （二）韩国：人性管理＋业者自律 多的摊点。中国人赴韩旅游必去的明洞、东大门，以及韩 国时尚先锋区江南一带，密布着许多贩卖韩国传统食品的 但巴黎市内早市的举办地点与时间众所周 ２、管制交通服务市场 在首尔主要街道上，越是繁华的地段，你越能看到众 知，着急的开车人可自行绕道而行。跳蚤市场是法国的另一大特色。一开 小摊，已融为韩国马路文化组成部分的路边摊。由于拥有 始也经历了脏、乱、差的过程，但现在跳蚤 自己８９￣ｆ业协会与“制 ”，迫使的管理更加人 市场非常有序。当当局把市区接近环城 性化。 路各城门附近的街道，辟为以周为单位的跳 蚤市场时，相关的交通管制就会提前公布于 １、不会硬性取缔非法摊点 除了合法的固定摊点之外，在首尔有许多非法的流动 众，并成为一项制度。如果是周末举办这类 摊贩，比如地铁站口卖煮玉米、烤栗子、鞋垫、袜子的等 等，但很少有被清理的。一是这种事务归所在地区的 洞事务所（相当于中国的事处）管理。但是，洞事 务所没有那么多人力，所以，只要这些小贩不影响交通， 他们不会使用强力手段加以取缔。二是这些小贩都是城 市里的低收入者，如果硬性取缔，他们的生活就会遭遇困 难。 ２、粗暴执法成为过去 １９８８年以前，首尔街头的摊贩也曾是城市管理的一大 难题，当ａ，￣８９执法者也有过粗暴的行为，没收甚至当场毁 坏物品，引发肢体冲突。这些摊贩有自己的行业协会一一 “全国摊店业主联合会”，经常到市政部门示威，争取自 己的合法地位。于是，１９８８年奥运会前夕，首尔市政当局 集中精力研宄对策，结果并非是一禁了之，而是在相关的 街道地段设立临日刊＇生棚屋，引导摊贩合法化经营，其中食 品摊要有健康证明。 ３、人性管理配以业者自律 如果说地铁方面的管理具有人性化特征，那是需要前 提的，即摊贩也要主动约束自己的行为，在赚钱的同Ｂ寸， 不致影响他人的正常生活和起码的社会秩序。在首尔的地 铁站内，有不少摊点卖发卡或是ＤＶＤ。按照规定，这是不允 许的，但如果他们能做到不影响行人，不高声吆喝，也不 强行拉客，地铁方面一般是默许的。某深夜，有位卖桔梗 的老年妇女在收摊时，用卫生纸大力地擦拭地面，努力不 留下一点污渍。地铁方面说，允许她摆摊，但她也不能给 地铁增添麻烦。 （三）法国：管理与服务并驾齐驱 在巴黎，早市与跳蚤市场是２名边摊点的主要形式。政 府在依法管理的同时，更注重提供公共服务，这也是巴黎 市治理路边摊的核心策略。 １、摊位拆扫负责 巴黎“早市”文化由来已久且经久不衰。每个早市 上的摊位和每周营业的时间是固定的，早市上的商贩都是 拥有专门执照的流动商贩，要想在某个早市上拥有固定摊 位，流动商贩必须向早市所在市提交申请，然后等待 批复。由于摊位数量有限，而申请者众多，从发出申请到 收到回复，需要等待８９Ｂ？间少则几个月多则两三年。 早市的摊位通常是在前一天临时搭建而成．第二天中 午早市结束后，有专门的工作人员前来拆除摊位、打扫卫 生。早市举行的当天上午会对周边交通造成一定的影响， 跳蚤市场，和消防队都会被派来维持秩 序。随着市容管理更趋规范化、法制化和现 代化，法国的跳蚤市场不仅没有减少，相反 还扩大到了各个城镇和村庄，其功能与种类 也增加了很多。 ３、执法讲求灵活变通 巴黎有关市政和市场的法律条款有很 多，但在具体执法管理上，的举措是比 较灵活的。在埃菲尔铁塔、凯旋门等游客比 较集中的地点附近，活跃着不少无照摊贩， 摊主以外国客居多，针对这种乱摆摊的 行为，巴黎虽然比较严格，但一般也只 是将人带走，却不没收财物。更多的时候， 只要摊贩在规定的地点摆摊，又不影０向交 通，他们也就采取教育的方法，告诫其下不 为例。 三、城市占道摊点管理的我国对策 我国城市管理行政综合执法尤其是城 市占道摊点管控，对比国外之所以难度大、 焦点多，除了社会经济发展阶段不同，也与 以下诸多矛盾有关，包括：人力与任务、财 力与需求、智力与难度、职责与执法、可能 与期望等的失衡。同时，还与以下两大原因 关联，诸如概念不清一一想的是大、配 的是小、要的是杂、投的是弱城 管、结果是难；制度缺失一一无主 管、城市兼职管、一线无法管：无法可依、 无规能循、无章被遵。因此，亟待五大改 进，包括：理念前卫清晰一一想的、配的、 要的、投的、做的一致；制度完善适应～一 有主管、城市大、一线特色管；有 立法、有定规、有专章；投入足额到位一一 按需要、据可能投足人、财、物、力；要求 切合实际一一依国法、循实际、定标准，适 应、适度、适合：方式方法优化一一合情、 合理、合法，疏堵结合、个案有别、平衡执 法。具体应体现在以下诸方面： （一）管理与机ＺＩ］８９合纵连横 杜绝占道经营，不科学也不现实；根治 占道顽疾，有赖社会的发展；搞好占道摊点 管理，需要多方协同。 顽症：市级城市管理委员会和城市管理局，协调、监 １、合纵连横的组织架构 组建市级城市管理委员会 定期召开市 督条块搞好综合协同，实现资源整合与效应最大化。 （４）把握“三个尽可能”：能够在初始阶段解决的问 问题尽可能不动用管理手段解决；能通过管理手段解决的 ４、合纵连横的成效目标 （１）组织架构由条线管理为主向街镇管理为主的转 长协调、汇报、检查、考评、兑现会，与行 题尽可能不拖延至后续环节解决；能通过服务手段解决的 业、领导政绩挂钩；成立市级城市管理局， 落实、检查监督、统计考评。成立区“大联 动”工作领导小组及办公室，接收市相关部 负责城市管理委员会的日常工作，包括责任 问题尽可能不进人执法程序。 门协调、监督。成立区 “大联动”运作中心 变。 （含区联席会商机制）。 建立街（镇） “大联动”分中心。建立 （２）管理力量由分散向协同作战转变。 （３）管理内涵由市容环境管理向城市综合管理方向延 伸。 居（社区、村）委“大联动”工作站。 ２、合纵连横的力量整合 （１）整合协管力量：把绿化、市容、综 治、、房管、人口、街道等部门力量进 （４）管理流程由“处置问题”向“发现问题”、由 “事后执法”向“前端服务”转变。 （５）管理模式实现了常态管理与应急管理的结合。 行整合，实行市级协调、区级统筹、街镇统 管、社区使用。 （６）管理技术由信息孤立的封闭式管理向集约高效的 数字化转变。 （２）狠抓“四个建立”：建立街镇为主 的行政执法联动新模式，形成“一套管理机 （二）管理理念与策略的与时俱进 城市占道摊点作为一种历史、经济和社会发展的伴生 制、一个指挥系统、一张防范网络、一个服 现象，对满足城市民生之需、解决弱势群体就业、完善城 务平台、一支应急力量”的新格局。建 市经济发展结构，具有一定的补充作用，但她必须随着城 立“大联动”信息采集与共享网络平台。建 市的不断现代化而与时俱进，应该通过我们的科学管理， 立信息流转、交办、督办制度。建立联席会 在数量上逐步减少，在经营上更趋规范，在形式上不断优 议、派驻协商、授权委托制度。 （３）实现“三个转变”：从市、区、街 镇三级执法向街镇为主执法转变；从部门多 问题”为主向“发现问题”为重转变。 ３、合纵连横的推进步骤 化。 １、管理理念的与时俱进 我国的十二五时期将是经济转向集约型、社会转向民 型、发展转向可续型的重要时期，其中，科学精细管理对 城市发展的作用日益突出，社会生态维系对城市稳定的作 用更加明显。因此，作为城市精细管理、社会生态维系重 实际、满足民生需求、有益城市发展。 ２、管理策略的灵活适用 头执法向街镇为主综合执法转变；从“处置 生型、环境转向友好型、管理转向精细型、消费转向节约 （１）推进“多网合～”：巡防警务网、 政服务网形成合力。 治安防控网、图像监控网、执法网、市 要组成部分的占道摊点管理，其基本理念应该是适应当地 （２）实行“管理合成”：小区网格化巡 管一一网格协管员（保安、协管、房管、就 管理也是生产力，管理策略的灵活适用将会收到事 业、助残）、居村委干部责任捆绑，信息采 半功倍的成效。城市占道摊点的管理更是如此，其环境多 集与隐患排查共担。街面网格化巡管一一市 样、对象多变、情况多种，如不能因地、因人、因时制 容环境管理（执法、市容协管、网格监 宜，就会频陷被动、事倍功半。在具体实践中，应坚持合 督、保洁公司等）和治安巡逻力量（民警和 法、合惰、合理，服务要真心、规范要合理、处置要合 社保队员）组成，按照街面巡管网格，责任 法，管理成为服务、驱赶转为疏导、对立变为理解。 到块。 （３）明确“五级职责”：综合协管员 负责信息采集、隐患排查、报警联络、综合 （三）管理方式与方法的多元务实 １、完善硬件还路人室 （１）新建住宅小区应确保商业配套完善、新颖，老 协防；居（村）委“大联动”工作站重在前 旧社区应挖潜、补充、完善商业配套，提升业态品位，使 端管理，强调矛盾缓解，减轻执法压力；街 居民无购物不便的后颇之忧，使占道摊点无插足的市场需 镇“大联动”分中心从事统筹街面和社区网 求。 格化巡管，协调各职能部ｆ－ｊ管理活动，组织 （２）张榜公布合法摊位数量、布局和入围条件，接受 开展联合执法行动，解决一线执法难题；区 社会人员申报，按条件和先来后到顺序予以审批；同时， “大联动”中心指挥调度全区“大联动”工 建立违规退出机制和末位淘汰机制，实行优秀奖励或税费 作，督促区级部门支持街镇，集中整治专项 减免机制。 （３）对干道、景观道路两侧和影响交通与市民生活严 低进亭人室的税费，对年营业额低于盈亏平衡点的商户实 及百姓、又遏制室外无证占道经营。 协助约束摊主规范经营的责任，出现问 扣罚保证金，对自治信用良好的房东予以必 金。 重的设摊，实行进亭人室和集中设摊经营，并应尽可能降 题须第一时间通报、主动协助破解，严重的 行减免税费，对进亭人室经营的实．／ｉ－￣Ｂ，价，使之既惠 要的奖励，不再出租摊位的房东可收回保证 （４）对进亭人室的经营业态通过财税减免或一次补 贴、逐次奖励机制，提高包括形式、品种、安全、卫生、 态度等在内的买卖品位，使固定合法的摊点成为城市的一 ５、联合各界多元沟通 占道摊点的管理涉及百姓生活、就业、 出行、安全，应加强沟通，争取理解、博得 道风景、百姓生活的服务窗口、摊点经营的一大示范。 ２、错时定点增加摊位 由于大部分占道摊点按目前我国城市经济社会现状还 不可能完全取缔，因此必须在总体满足市容卫生整治需要 的同日寸，开辟必要的定日寸、定点、分类设摊区域，包括： （１）设置早晚餐饮、蔬果、菜肴买卖高峰限时摊点和 双休日专卖摊点。 （２）在对交通、民生影响较小的１ＪｉＪ￣－巷设置定点摊点。 （３）在相关街区设立各类土特商品分类经营的特色摊 点。 （４）在商业网点相对不足、小修小补和零售需求相对 较多的老旧小区，设立统一规格、统一样式、统一审核、 规定门类的零星摊点。 通过以上灵活设摊、人性管控，用以既满足市民、旅 游者的购物之需，又解决更多贫困者的生机之求。 ３、堵疏结合破立同步 （１）对明显违背城市整体规划、布局和市容要求，影 响交通与市民生活，甚至扰乱社会秩序、欺行霸市的设摊 经营，应依法坚决予以取缔，并按法规予以处置。 （２）对违规经营后改邪归正、努力进步，并愿意继续 合法经营的，应在适当时间以后（一般半年内）返还原被 罚没８９５０％款项（由财政在原罚没款中划拨）。 （３）对确有特殊困难，或有一技之长的非合法、正规 设摊人员，应通过市场中介予以安置，或补贴购买社 会相关岗位予以安置（补贴的款项可在被安置人员今后获 得的报酬中部分、逐步地予以扣返）。 ４、行业自治规避矛盾 针对目前摊点整治中执法者与相对方矛盾尖锐的现 状，可通过行业联合自治、社会公司管理等予以规避。 （１）可以设立区一级或大型商业街、商业区的摊主联 合会，由摊主代表、街镇代表、居民代表共商管理规范， 予以指导，摊主共同遵守。联合会可设立由摊主共同 缴交、街镇适当补贴的奖惩基金 动态互检、协会抽检 定期奖优罚劣（罚没款融人奖优金）。 （２）组建信誉好、有资质、具实力的摊点物业管理公 司，内设协调办公室，日常事务由公司根据与摊点的 约定有偿管理，包括卫生保洁、秩序维护、矛盾仲裁、特 困救助、安全保障，遇到重大事件由驻公司召集摊主 代表会议协调破解。 （３）组建摊位出租房东联合会，凡欲出租摊位的房 东都须登记人会，缴交摊位合法、安全经营保证金，承担 支持；要阳光管理，执法、取缔理直气壮公 诸于众，工作失误不护短、不隐瞒，坚决整 改。 （１）要与媒体联合，定期做节目， 披露正反两面的案例，尤其是市民关注、案 情重大、猜疑众多的案例，要第一时间说明 情由，破解谜团。 （２）要让摊主现身说法，要请群众评点 ．要用法规检验工作。 ６、建构制度注重长效 占道摊点的管控不可一蹴而就、不能 突击行事、不应简单取缔，而要注重制度建 设、方法优化、技法改进、常态长效。 （１）制度保障：建构适合本地社会经济 发展阶段实际、民风民族民俗特点、资源设 施需求可能的策略、规范、标准、程序，循 序渐进、灵活应对、疏堵结合。 （２）机制激励：形成一套科学考核、责 任落实、动力激发、高效运作、奖优罚劣的 机制，包括“五星”考评机制（月度统计、 季度考核、年度奖罚）、执法问责机制（首 任问责、流程监督、领导守责）。 （３）素养适应：根据现实需求，不断 优化执法技能、努力提升队伍素养，包括提 高道德素养（政治鉴别能力、是非辨别能力 和公德意识）、技能素养（理论水平、专业 知识、基本技能）、身心素养（承受力、控 制力、忍耐力、爆发力）；优化管控技法， 即：言谈举止文明、平等心态待人、耐心细 心办事、公平公正办案、防范伤害发生。 责任编辑：王缙 Ｍ Ｒ队Ｎ
