1457.快速城镇化地区“城边村”整治模式探析
——以三亚市吉阳镇为例
田刚 夏竹青
摘 要：本文以快速城镇化地区的“城边村”如何进行与城镇化相协调的改造为切入点，首先对三亚市吉阳镇城边村改造实践进行分析和经验总结，进一步剖析改造中存在的难点并探索应对思路，在此基础上针对不同情况的“城边村”，提出了主导村企联合型、村企主导管控型两种整治开发模式，并分别阐述了两者的适用范围、参与方的收益及各自优劣势。
关键词：快速城镇化地区 城边村 整治 模式
快速城镇化地区，城边村发展动力强劲，但往往由于城镇建设用地指标不足，城边村不能纳入城镇进行统一改造建设，但人口迅猛增长的现实背景下，住房需求依然强劲，城边村较低的租房成本会诱发私搭乱建，并导致两个后果：一方面城边村人居环境欠佳，设施配置不足，影响到城乡整体面貌，另一方面，随着城镇化发展，城边村必将面临拆迁重建，此时城镇化的成本将大大增加，不利于地区有序健康的发展，并可能导致今天的“城边村”变成明天改不动的“城中村”。
问题关键在于，在我国现行土地制度下，如何实现快速城镇化地区城边村土地的开发利用上与城镇发展的协调衔接？本文以三亚市吉阳镇为研究案例，力求探寻适合的城边村整治改造模式，引导和建设动力，实现在维护村民权益、平衡城乡利益和保护地区面貌上的多方共赢。
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1 研究区特征
1.1 城镇化发展动力强劲
根据《三亚市城市总体规划（2008-2020）》（下简称《规划》），远期吉阳镇区及其以西
的村庄被纳入三亚市中心城范围，吉阳镇为三亚市中心城的拓展提供用地保障。
当前三亚市人口迅猛增长，1990至2010年间三亚市户籍人口年均增长率约为22.8‰，吉阳镇2010年城镇化水平达到53.7%，也正处于快速城镇化发展阶段。
在这一背景下，吉阳镇区以西，尤其是紧邻三亚中心城和吉阳镇区的村庄发展动力均极为强劲，如紧邻三亚中心城的荔枝沟居委会、吉阳镇区以西的干沟村等城边村，外来人口众多，租房需求旺盛，导致普遍存在高密度的自建房。
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1.2 “城边村”为“城镇化整治型”
对村庄进行分类型整治是统筹城乡发展的重要方法，针对吉阳镇的村庄，《规划》确定了城镇化整治型、集聚扩展型、改造提升型、迁建撤并型等四种村庄整治改造类型。
其中，将“城边村”确定为“城镇化整治型”。其整治策略为：与城镇发展同时进行城镇化改造，在空间形态、建设方式、配套水平、社会管理等方面与城市接轨，避免新的“城中村”的出现。对于近期控制、远期才进入城镇化改造的村庄，以改善、整治为主，加强基础设施配套和绿化建设，重点改善村容村貌、环境卫生，严格控制村庄蔓延，在不扩大现有建设用地规模和总体开发强度的基础上，适度进行改建和扩建。
但在实际的建设中，由于土地制度、村愿等各方面原因，对村集体土地，较难实现按照城镇发展的设想和方式进行整治改造。
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1.3 部分“城边村”城乡分割、凸显改造困境
部分城边村，如吉阳镇区以西的榆红村和西北的安罗村，村庄的一部分居民点被划入镇区，另一部分居民点则保留为村庄。这样，一部分居民点进行征地补偿以及统一安置和改造，直接成为城镇；而另一部分居民点，则纳入“城镇化整治”，而在实际的改造中，并未能与紧邻的城镇在空间形态、设施配套等方面接轨，而是作为一般农村进行整治。
因此，仅仅一路之隔，一个村庄的东西两边可能呈现截然不同的景象，一边是城镇新面貌，另一边则规划为新农村整齐划一的样板房，或者可能形成沿路高密度的自建房。这无疑对城市整体面貌有较大影响。
考虑到将来这些农居点必然会成为城镇，实际面临一个两难困境。或者对村庄进行整治改造，或者严控村庄建设，这两个选择各有弊端。由于这些地方是发展动力极强的地区，进行的新农村改造除了安置村民，还须腾出一些土地进行旅游服务开发，因此若改造投入较大，将来城镇化的成本则更为巨大；若严控建设，则是剥夺了村民发展的权利，缺乏公平，且实践证明效果并不理想。
因此，探索合适的方式让这些农居点实现真正的城镇化改造，是解决问题的关键。
2 三亚市“城边村”改造及吉阳镇实践简析
2010年初，市提出了城边村改造的工作设想，于2010年6月份出台了《三亚市城边村改造建设和环境改善工作指导意见》（下简称《意见》）和具体实施方案。根据《意见》指示，吉阳镇经过多轮筛选，最终于2011年7月确定第一批五个城边村改造选点，具体为：南丁村委会的封塘村，中廖村委会的上廖村，抱坡村委会的上抱坡村，干沟村委会的高园村小组，落笔村委会的落笔村。
城边村改造采用的方式是，村集体加企业的运作模式。改造的基本原则是要提升公共设施的管理水平，提高利用效率，整合和统筹建设。同时利用村镇建设用地开发的项目及城边村改造项目中，建设有固定长期收益的经营性产业，并且不得改变集体土地性质，保障村民和集体拥有持久的收益。
截止2012年3月，上述五个试点村正在进行相应的规划编制工作，其中封塘村、高园村和落笔村的规划已上报市国土局、规划局等部门审查土地利用规划情况；上抱坡村的规划已编制完成并已上报镇相关部门；上廖村的改造规划正在编制当中。从实践情况来看，这些村庄的整治改造方案体现出以下特征：
2.1 主导与企业开发相结合
吉阳镇的城边村由于缺乏集体产业，村庄集体经济较弱，镇和村集体无力进行大规模的投资。为推进城边村改造，让企业介入是不错的做法。
其主要做法是，首先由镇和企业共同编制规划，对改造项目进行摸底，明确需拆迁的房屋，需安置的农民，确定土地的用地布局规划，由村集体和企业做好农民的思想工作，获得农民的统一并签字画押，在此基础上开发商拆迁。其后，建设安置用地、商业、酒店等经营性用地，并对安置后腾退的土地进行居住区开发。
村庄经改造之后，能够一定程度上改善村民的居住环境、完善配套设施并提供就业机会。但应该看到，企业在改造中投入巨大，若企业不进行商品房开发，则回收成本的周期极其长，对企业发展不利，因此腾退出的大量的土地实际用于居住区开发，但村庄集体土地的性质不会轻易转变，因此这种改造方式存在违规风险。
2.2 拆迁力度较大
从规划来看，在对现状村庄的改造过程中，整体上以拆迁原有建筑，规划安置区集中安置，以便腾退出足够的建设用地作为开发以保障开发商的利益。
从实践方案来看，拆迁的力度过大，对村庄原有居住形态和民俗文化的保护欠考虑，在
旅游功能打造上较为单一，主要是采用豪华商业设施加酒店的方式，较少涉及对地方民俗文化和特色资源的挖掘。
2.3 缺乏与城镇发展的衔接
按照城边村的城镇化整治策略，城边村的改造需要充分考虑与城镇的空间、职能和设施等的对接，需要充分考虑城镇未来发展的需求。但从各村规划方案来看，尽管各村的发展条件不同，但功能上均采用安置区、商业区加居住区的“三区”开发方式。
由于城边村众多，如果所有城边村在规划期内全部实现了上述整治改造，可以预见，三亚市区与吉阳镇区之间将散点式遍布居住区、安置区、商业和酒店，这种发展方式将对三亚市有序的城镇化进程造成威胁。
3 “城边村”整治改造的难点与应对思路
三亚城边村的改造有许多优点，例如从做出规划、引进企业到后来的改造工作进行全程主导，可以减少农民对开发商的猜忌和不信任，为日后解决可能出现的摩擦留出空间。引入企业，可依托其资金、经营管理能力及技术力量，实现城边村的改造，有利于保证城边村改造开发的档次与品质，为城边村发展创造良性环境。
但从与城镇协调发展，及从三亚市整体利益出发，这种改造模式将带来许多负面影响，总结城边村的改造需求和实践经验，可总结出以下难点：
3.1 满足村民及企业利益的同时与城镇发展相协调
整治项目的顺利进行需要满足各方的利益而不仅仅是运作主体利益[1]。对于村民来讲，的核心利益是改善居住环境、满足就业需求、提高生活水平；企业的核心利益则是投入获得相应回报。在三亚当前的改造方式中，村民的利益得以满足，但企业投入巨大，若要满足企业的利益则需要进行房地产开发，否则成本回收周期过长，此外拆迁重建的方式较少考虑城镇发展空间。
应对村庄与城镇发展协调，有两个思路：一是规划的思路，即从城乡一体化的视角出发进行统筹规划，将城边村的改造直接与城镇发展相衔接。二是“反规划”[2]思路，即给村庄整治改造划定底线，禁止大拆大建以及禁止开发不适合集体土地的功能，给予相应的扶持鼓励其适度改造，以实现为城市发展留出空间。这两种思路都能满足村民的核心利益。
对于企业来讲，若要在不进行房地产开发的前提下满足投入与回报恰当，即通过经营产业用地就能较快回收成本，就必须较少企业投入。由于该项改造能够降低未来城市对城边村进行城镇化的成本，应当在先期投入一定量的资金，关键在于需要用合适的方式投
入资金。
3.2 保障村民在改造中的话语权，建立风险防范机制
前述改造中，村民是单独的个体，为弱势群体，尽管有全权主导改造，但依然不能满足村民对自己土地改造更为全面的话语权，当企业出现不履行承诺的问题，村民维护自身利益的手段有限，没有足够的法律手段和策略维护自身权益，更多依赖行政手段。
因此应当建立一种机制，让单独的村民形成团体，在与企业的共同开发中享有对等的话语权，以防企业侵占村民权益。同时也需要建立监督机制，严防村民和企业片面追求利益，对集体土地乃至于农用地进行商业开发。
此外村庄的整治需要大量资金，在引入企业的情况下，为避免整治中出现资金链断裂的，要充分评估企业实力及其资金来源，严防出现“以地滚地”的情况。
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4 重构“城边村”整治模式设想
快速城镇化地区的“城边村”，有着很强的发展动力需正确引导，因此首先需要根据村庄的具体情况明确村庄与城镇发展的关系，确定与城镇的衔接，以实现区域整体发展的最佳为目标制定用地规划；其次由于整治发展的依托是土地开发所带来的收益，需要建立土地联合经营体，形成、村民和企业之间的协作与约束关系，从而确定各参与方的职能，以及各自获取的利益及相应机制，尤其是建立对村民利益的长效反馈机制；其次是；最后是完善适合企业经营和运作的环境，保障整治的实施。
结合对三亚市吉阳镇城边村的案例分析与借鉴，针对城边村的不同情况，提出两种整治发展设想，分别是主导村企联合型和村企主导管控型。
4.1 主导村企联合型
4.1.1 城村融合的土地利用规划模式
该模式主要针对与城镇连片的村庄，因为这类村庄的特殊区位，有作为城镇建设用地开发的需求与动力，但因城镇总体规划并未将其纳入城镇建设范围而不能进行统一开发。
其土地利用的最佳形式，是与城镇统筹规划，即将城镇建设用地和村庄建设用地作为整体进行规划（如图1所示），尤其是在公共设施和基础设施的配置上应考虑区域整体的最优选择。
图1 城村融合土地利用规划模式图
而要保证规划得以实施，需要由对村庄集体土地有控制权，保障城市在土地开发中的主导权，因此需要通过下面的土地联合经营体的搭建，既保证主导，又兼顾村企的利益，从而实现上述目标。
4.1.2 土地开发模式及各方利益
村委会与村民合作进行土地流转，成立土地股份合作社，由合作社组织评估土地价值，通过土地出让的方式，将土地的开发权转移给地方，土地股份合作社获得租金化的土地出让金[3]。地方将土地经营权转租给开发公
图2 主导村企联合型土地开发模式 [3] 司，同时给定规划条件，明确土地的利用性质、强度等，由开发工资融资进行开发。
从各方的收益来看，获得土地的利用的掌控权，能有力引导城边村土地按照科学合理的方向发展；村庄里公共设施的建设能大大改善村民的居住环境、提升生活品质，同时村民还能定期获得租金化的土地收益；企业以较少的成本对土地进行开发，开发出的物业通过出租或者直接经营的方式获得收入。
4.1.3 优劣势分析
该模式的优势有，有利于保障城镇土地开发的完整性；有利于延续和保障城市风貌的完整与统一性；有利于保证与农村之间的利益平衡；农民承担的财务风险小；避免转变土地性质后的拆迁安置问题；对土地开发的主导性强、可操作性较强。其劣势有，承担的财务风险较大；租金化的土地出让金的权衡是难点。
4.2 村企主导管控型
4.2.1 城村协调的土地利用规划模式
该模式主要针对与城镇稍远的村庄，此类村庄区位较好，发展动力较强，但这类村庄不宜大拆大建，需要为城镇留出发展空间。
规划首先将城镇道路与村庄打通，为村庄的发展构建骨架，同时在改造的强度和建设的功能制定控制底线，这就要求，村庄和企业在
图3 土地利用布局模式图
具体的改造发展上，应尽量挖掘村庄特色，以局部整治和配套完善为主，打造特色化的旅游产品，提升村庄的造血功能，通过特色化和与城市差异化的农业与服务业，满足村庄的发展
需求和企业的营收。
4.2.2 土地开发模式及各方利益
村委会与村民合作进行土地流转，在地方扶持的基础上成立土地股份合作社，土地股份合作社以土地为资本作价入股，开发企业资金与经营管理入股、投资者资金入股，共同成立开发公司，在符合地方规划的基础上对土地进行开发，共同获利。
从各方收益来看，城市通过扶
持和资金的直接注入，协助村庄改造的同时，控制住村庄的扩展动力和改造强度；为城市发展留出空间；村庄和企业通过联合开发，各取所需。
图4 村企主导管控型土地开发模式图 4.2.3 优劣势分析
该模式的优势有：有利于挖掘村庄的特色资源，开发出提升村庄收入水平的特色产品；有利于弥补资金扶持的补助，吸引社会资金，协助改善村庄基础设施与居住条件，提高村民的生活水平；各方利益的平衡性较好；资本融通性较好。其劣势有：农民承担的风险较大，操作性依赖的保障性措施及的扶持；对地区的开发主导型较弱；前期需要对合作企业做充分的了解，明确其开发能力。
5 结语
城边村的整治改造是关系城镇长远发展的问题，其过程需要平衡村集体利益和地区公共利益，协调、村民与企业多方利益。三亚市在整治城边村上进行了许多有益尝试，但在当前我国城乡土地二元制度下，在平衡各方利益上还有许多值得商榷的地方，本文针对三亚市吉阳镇改造中出现的问题和难点，结合国内其他地方对类似问题的实践，对城边村的改造提出了两种模式设想，选择何种模式应当根据村庄的具体情况区别对待。在规避风险上，需要加强管控，一方面要强化规划的引导，规划要符合城市总体规划和土地利用总体规划，改造首先应当在规划许可范围内；其实通过将村民抱团强化村集体的力量，实现在开发中与企业的平等对话；第三是要充分了解企业的经济实力，避免改造中出现资金链断裂情况。
注释
①根据《三亚市城边村改造建设和环境改善工作指导意见》，“城边村”的定义是指依附在城市建成区、镇区建成区、风景名胜区和旅游度假区周边的居委会、村庄或散落村户。
②数据来源于《三亚市统计年鉴2011》。
③根据三亚市吉阳镇六普统计数据和统计数据整理。
④《三亚市城市总体规划（2008-2020）》将“城镇建成区以内及城镇周边的村庄”确定为“城镇化整治型”；“城镇建成区以内及城镇周边的村庄”符合三亚市对“城边村”的定义。
⑤摘自《三亚市城市总体规划城乡统筹专题研究》
⑥“以地滚地”，指企业通过与达成协议获取土地的开发权，将部分土地抵押给银行获得开发资金，实现滚动开发。
参考文献
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[3] 杨廉,袁奇峰. 珠江三角洲“二次城市化”中的土地再开发——以佛山市南海联滘地区土地整合案为例[A].城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集[C].2009
作者简介
田 刚（1982-），男，硕士，北京清华城市规划设计研究院，规划师，注册城市规划师 夏竹青（1983-），男，学士，北京清华城市规划设计研究院，项目经理，注册城市规划师
