做好流域水利规划体系建设 支撑和保障水利及经济社会可持续发展

・规划设计・　海河水利２００７．Ｎｏ．２　做好流域水利规划体系建设　支撑和保障水利及经济社会可持续发展　韩瑞光，刘明结，张光锦　（水利部海河水利委员会，天津３００１７０）　摘要：介绍了海河流域规划设计和规划体系现状及其作用，分析了规划体系建设中取得的成功经验和不足，提出了　对今后规划体系建设的建议。　关键词：流域水利；规划体系；经济社会；可持续发展　中图分类号：ＴＶ２１２．４　文献标识码：Ｂ　文章编号：１００４—７３２８（２００７）０２—００２９—０４　水利规划是水利建设和发展十分重要的基础工　作和龙头．是做好水利工作的重要保障和前提。编　制水利规划．研究解决事关全局和长远发展的重大　了“上蓄、中疏、下排，适当地滞”的防洪治理方　针．确定了海河南系１９６３年、北系１９３９年型洪水的　治理标准．对各河系设计洪水与超标准洪水进行了　合理的安排，对防洪工程进行了科学的布局。　三是以海河流域综合规划为核心的流域现阶段　水利问题，是水利部门的一项重要职责。如何发挥　海河流域水利规划的功能．更好地服务于水利及经　济社会的可持续发展是海河流域水利规划工作者的　使命。　规划体系建设。进入改革开放的新时期，面对水资　源紧缺、水污染日趋严重、防洪能力大幅降低、管　理薄弱等水问题，海委于１９８６年编制完成了《海河　流域综合规划》，该规划于１９９３年得到国务院批复。　１海河流域规划沿革与规划体系现状　海河流域规划体系于２０世纪５０年代初步形成，　９０年代开始完善．大致经历了３次全面的流域规划。　一这是流域第三次全面规划．首次对流域供水、水资　源保护、水利管理等领域进行了规划。在规划重点　是海河流域规划（草案）。１９４９－－１９５６年，　流域洪涝灾害频发。１９５７年，原水利部北京勘测设　上．把供水、水资源保护放在重要位置，提出了　“全面节流、适当开源、加强保护、强化管理”的　水资源管理对策。在防洪方面，将重点放在现有工　程体系防洪能力的恢复、配套和经营管理上．强　调工程措施与非工程措施的结合。　计院提出《海河流域规划（草案）》，这是海河流域　的第一次综合规划．以解决洪涝灾害为主线，首次　提出了各河系５０～１００年一遇的防洪标准：对水土保　持、灌溉、水能等也进行了规划。但这次规划也存　在着设计（校核）洪水成果普遍偏小等问题；在实　际治理中，存在着片面强调水库的拦蓄作用，忽视　随着《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、　《水污染防治法》等法律法规的出台，水行业管理　中下游河道（尤其是人海尾闾）疏泄等问题。　二是海河流域防洪规划（草案）。针对“６３・８”　洪水造成的巨大损失以及所暴露出的《海河流域规　划（草案）》和实际治理中存在的问题，原水电部　海河勘测设计院于１９６６年提出了《海河流域防洪规　划（草案）》。这是流域第二次全面规划，首次提出　收稿１５１期：２０ｏ６—１２—１Ｏ　作者简介：韩瑞光（１９７０－），男，硕士，高级工程师，主要从事水利建　设计划与规划工作。　职能不断增强．流域规划体系在专业与专项规划方　面不断完善。为进一步加强和完善海河流域防洪减　灾保障体系，编制了《关于加强海河流域近期防洪建　设的若干意见》、《海河流域防洪规划》；以解决地区水　资源短缺、优化流域水资源配置、强化水资源统一管　理为目的，先后编制了《２１世纪初期首都水资源可持　续利用规划》、《南水北调工程总体规划》、《海河流域　水资源规划》；针对水污染不断加剧和水生态环境恶　化的实际情况，编制了《海河流域水污染防治规划》　维普资讯 http://www.cqvip.com

・３０・　韩瑞光，刘明酤，张光锦：做好流域水利规划体系建设支撑和保障水利及经济社会可持续发展　２００７年４月　、《海河流域水资源保护规划》和《海河流域生态环境　恢复水资源保障规划》；为加快以水利信息化推动水　利现代化目标的实现，编制了《海河流域水利信息化　建设规划》；为协调主要河口防洪治理与河口区域开　发的矛盾，编制了《海河口独流减河口永定新河口综　合整治规划》、《海河口治导线调整报告》、《漳卫新河　口治理规划》；为解决局部区域严重的水事纠纷，先　后编制了《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》、　《漳河上游水资源规划》；为统筹指导不同时期流域　水利的发展，先后编制了海河流域“九五”、“十　五”计划及“十一五”规划。　２流域规划对流域经济社会发展的促进作用　海河流域３次全面规划直接指导了流域３次大规　模水利治理，流域在供水、防洪、生态保护与修复　方面取得了巨大成就。使流域内顺利实现了国家　“三步走”战略的前两步。　一是初步建立了由水库、河道、蓄滞洪区组成　的防洪减灾体系。海河流域已建成各类水库１　９００　多座。其中山区大型水库３１座，总库容２５６亿ｍ，，　控制山区面积达到８５％以上；修筑骨干堤防（１、２　级堤防）３　５３５　ｋｍ，开挖疏浚行洪排涝河道５０余　条。仅海河水系排洪能力就达２０　０００　ｍＴｓ以上；建　设蓄滞洪区２８处，滞蓄水总库容１７３亿ｍ，；初步建　立了防洪调度指挥系统。海河流域重要区域的防洪　标准达到５０年一遇，北京、天津城市防洪标准达到　２００年一遇。流域洪涝灾害损失已从１９４９－－１９５６年　平均每年受灾面积１９０万ｈｍ　、经济损失超过１００亿　元（１９９０年不变价）下降到１９８０－－２００５年间成灾面　积平均３０万ｈｍ　、经济损失平均１８亿元。　二是水资源供给保障体系初步形成。地表水开　发方面．除水库建设外．海河流域兴建了引滦人　津、京密引水等一批流域内调水工程，实施了引黄　人卫、引黄人津等跨流域调水工程，南水北调骨干　工程及配套工程也开始实施：地下水开发方面．建　地下水开采井１３６万眼。全流域包括“引黄”工程　在内．总供水能力达到４９６亿ｍ３／ａ；解决了１　３００万　贫困人口的引水安全问题：化解了北京、天津等重　大城市遇特枯水年的供水危机：有效灌溉面积由　１９５５年０．０２６　７亿ｈｍ２增加到２００５年０．０７４亿ｈｍ　：粮　食总产量由１　２５０万ｔ提高到４　５７６万ｔ．海河流域彻　底摆脱了２０世纪５０年代粮食不能自给每年需大批调　进的局面。以不足全国１．３％水资源量保障了全国　１０％的人口、ＧＤＰ和粮食生产用水。　三是水生态环境保护与修复体系逐步构建。实　施了多次生态应急调水工程，挽救了濒临干涸的白　洋淀、南大港和衡水湖等重要湿地。水资源保护取　得一定进展．海河流域水源地水质达标率达　到７３％。城市河湖的整治力度不断加大。北京、天　津、石家庄等城市水环境得到明显改善．水土保持　治理初见成效，水土流失面积减少了３万ｋｍｚ。　四是流域水利规划的社会管理与公共服务逐步　得到强化，推动了经济发展，维护了社会和谐。　如，　《海河口永定新河口独流减河口综合整治规　划》有效地规范了河口管理区域内的土地、海域利　用秩序，在保障流域防洪安全的同时，支撑了天津　滨海新区重点工程的建设，促进了河口地区快速发　展；　《漳河侯壁匡门口至观台治理规划》不仅通过　实施水事纠纷治理工程，为该地区实施统一分水、　解决水事矛盾、改善沿漳群众生产生活条件提供了　工程条件．而且还为该地区解决历史难点工程问题　提供了条件，为该地区实践水权水市场理论、实施　分水管理提供了依据。同时，在规划实施中，没有　列入规划的项目。一般不允许立项，也维护了区域　间公平、和谐发展。　３规划体系建设中取得的成功经验及存在的不足　总结近年来的水利规划工作所取得的成就，概　括起来，主要是形成了５种观念。一是水利为社会　公共服务的观念。充分认识到水利是国民经济的基　础设施．以公益性为主．在社会主义市场经济中属　于公共物品．是政府提供公共服务的重要领域。二　是资源管理的观念。认识到水是基础性的自然资源　和战略性的经济资源．认识到水资源和水环境承载　能力是决定经济社会可持续发展的重要控制性因　素，必须从规划上为加强水资源管理奠定基础。三　是系统的观念。在规划编制过程中，认真研究河流　的自然系统与人类社会系统的相互作用，统筹考虑　水利规划和工程各目标之间的平衡与协调，注重发　挥水利的经济效益、社会效益和生态效益。四是市　场经济的观念。在规划项目论证中充分考虑项目的　建设管理体制、资金筹措、水价电价机制、市场容　量、运营管理等方面因素，不断适应社会主义市场　经济的改革要求。五是改革与创新的观念。把先进　的体制机制、科学的治水理念和现代的科技方法体　现在规划方案论证中，通过体制改革、水利信息化　和科技创新提高行政管理和公共服务能力，努力提　升水利现代化水平。　但是，在规划的体系建设上．还存在不足：　一是规划中仍表现为一手硬、一手软，即规划　维普资讯 http://www.cqvip.com

２Ｏｏ７．Ｎｏ．２　海河水利　・３１・　仍体现重工程建设，轻社会管理。现在流域的涉水　事务管理体制、机制尚不完善，水利的社会管理和　公共服务能力不高。流域立法工作相对滞后，还不　能适应水利社会管理的需要；水权分配制度尚未形　成，不利于实现水资源的合理开发与配置；洪水管　理制度还不健全．防洪减灾社会化保障体系亟待完　善；排污总量控制、排污许可制度尚未落实，造成　水功能区划目标难以实现．水污染日趋严重；水资　源管理体制尚未完全理顺，水管单位良性发展机制　尚未形成：水利工程移民安置工作和移民政策落实　尚不到位：水利管理的现代化水平还不高等。　二是《海河流域综合规划》亟需修编。从现在　起到２０２０年，是海河流域全面建设小康社会、完善　社会主义市场经济体制的关键时期。综合规划的规　划水平年为２０００年，其指导思想、目标、治理措施　已经不适应经济社会发展的总体形势、推进传统水　利向现代水利转变以及政府对水利的社会管理和公　共服务职能等方面对其提出的新要求。由于《水　法》等一系列法律法规的出台，水行政职能的拓　展，综合规划滞后于各专业规划，致使部分专业规　划与流域综合规划的要求不协调．综合规划在防　洪、水资源、水生态保护与修复和社会管理等方面　已不能发挥规划的统领作用。　三是规划的重点上，还不能全面反映十六大以　来国家的方针、政策和新时期的可持续发展水利思　路，一些关系到人民群众切身利益的热点、难点问　题尚需在规划中解决：南水北调实施后．流域缺水　问题仍会存在，如何加以解决：流域内跨省河流水　量分配方案未明确，仍潜在水事冲突：流域内仍有　１　１００万人的饮水安全问题需要解决：蓄滞洪区内　尚有３６０万人的避洪安全得不到保障：上游的中小　河流和小型病险水库没有统一的治理规划：地下水　超采、生态环境恶化，人民的生产、生活受到影响　等问题。在工程的重点安排上．往往偏重投资规　模，忽略了移民和生态成本小而社会和经济效益　大，符合新农村建设政策取向的项目。　四是流域规划管理还存在薄弱环节。在流域规　划体系的建设过程中，规划的前期工作、立项、编　制、与其他规划的衔接、咨询、论证、审批、公　布、实施、后评估等各个阶段的管理还缺乏统一的　规范，部分环节存在深度不足．致使一些规划批复　周期较长，影响了规划的权威性、科学性、严肃　性、时效性。同时，要解决那些规划中已列项目在　实施中变化较大或规划没有涉及而实际要求建的项　目如何处理等问题。　４对今后规划体系建设的建议　４．１要切实改变规划编制中一手硬、一手软的问题　要突出强调规划对约束和规范社会行为的作用　和功能，并把规划的这一功能提高到一个非常重要　的战略地位来进行考虑。为此，应该把水利发展、　水资源管理、水资源保护的政府责任和社会责任，　在规划目标、内容、重点中都确定下来。水利除了　为支撑经济社会可持续发展所必须起到的防洪减　灾、水资源供给、水环境保护、水土保持等一系列　的基础设施功能之外，还要起到对于水资源的社会　管理职能。为此．在规划体系建设中要注意把握以　下两个方面：　一是要把水利发展和政府对水资源的社会管理　两套目标体系协调好．尤其是政府对水资源管理的　目标一定要明确。比如，我们强调水资源的可持续　利用，强调水的高效利用和建立节水型社会。那　么，就应该在正在编制的水资源综合规划中．根据　对水资源现状可利用量的分析评价．在水资源节约　和保护的前提下，合理制定水资源宏观分配指标方　案和微观定额指标体系。在水资源综合规划的基础　上，区域水利发展规划就应当在目标体系上．体现　每一个区域、每一个行业或者每一个具体的部门，　怎样通过行政、技术、法律等程序和措施．确定初　始水权分配．建立起宏观的指标体系和微观的指标　体系。　二是水利发展与水资源的社会管理并重．在规　划布局、任务和重点上同样要突出。防洪方面．重　点要由控制洪水向洪水管理转变．给洪水以出路。　解决缺水问题．要建立节水型社会．要提高水资源　利用效率和效益。从水资源利用效率来讲．管理环　节的功能比工程环节更重要。在工程环节．采取行　之有效的节水措施．如灌区改造、城市管网改造　等；在管理环节．核心的问题是资源的配置、水权　的分配、水量分配和定额指标体系的建立．这些都　是规划当中的重要内容。水土保持方面．要以生态　修复为重点，实际上修复就是一种管理。水资源保　护方面，落实到水方面．就是怎样在布局上做好水　功能区划，把水功能区管理这一篇文章做好．把污　染源尤其是对人河的总量控制好。　４－２建立规划体系核心．加快海河流域综合规划　修编　以科学发展观为统领．用２—３年的时间编制完　成《海河流域综合规划》。规划要（下转第６０页）　维普资讯 http://www.cqvip.com

・６０・　海河水利　２００７年４月　表２万家寨汛期、后汛期洪水成果比较　洪峰：ｍ３／ｓ：洪量：亿ｍ　表３放牛沟汛期、后汛期设计洪水比较　洪峰：ｍ３／ｓ；洪量：万ｍ　４结语　（１）根据万家寨水库洪水的季节演变规律，河口　镇以上的干流洪水主要发生在７—８月中旬和９月　（２）河万区间后汛期设计洪水。放牛沟站洪水系　列统计最大洪峰流量和１、３、５　ｄ洪量，也按跨期１０　天从８月２１日开始进行统计．成果见表３。河万区　２个时段．河万区间洪水主要发生在７月下旬至８　月上旬，以８月３１日作为主、后汛期分界点。　（２）万家寨后汛期设计洪水与主汛期洪水比较，　后汛期的洪量略小．而后汛期的洪峰减小较多：河万　区间后汛期洪水的洪峰、洪量减小较多．这与黄河干　支流洪水特性相符。　（３）黄河干流的洪水主要发生在兰州以上，干流　洪水到万家寨的预见期较长．对万家寨水利枢纽的　调度影响不大：后汛期河万区间洪水比主汛期洪水　减小较多．说明提高后汛期汛限水位还是可行的。　间设计洪水由放牛沟站设计洪水放大得到。　（３）成果合理性分析。经与万家寨、河万区间汛期　设计洪水比较．后汛期设计洪水各要素均值减小．洪　峰流量Ｃｖ略有减小．时段洪量Ｃｖ略有增大。后汛期　干流洪量略小于汛期洪量．而后汛期的洪峰流量减　小较多。后汛期河万区间的洪峰流量和洪量比汛期　的减小较多。这与黄河干支流洪水特性是相符的。　（上接第３１页）全面反映今后１０～２０年经济社会发展　对水利的需求，协调好现有规划成果，以水生态环　境保护与修复和水资源可持续利用为主线，以解决　人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重　用和保护。完成蓄滞洪区的建设与管理规划，提出　新形势下蓄滞洪区社会管理和安全建设方案。协调　流域各省、市．开展中小河流治理及中小型病险水　库除险加固规划。　点．统筹流域经济社会发展与水资源承载能力，统　筹人与水协调发展，妥善协调供水、生态建设、防　洪等各方面的关系，在不断巩固和加强水利基础设　４．４加强制度建设．全力提升规划的社会管理功能　是制定海河流域规划编制和实施管理办法。　尽管国家尚未出台规划管理方面的法规，但海河　一施建设的同时，进一步加强水利的社会管理，强化　水资源统一管理。建立和完善城乡供水保障体系、　水生态环境保障体系、防洪减灾保障体系、水管理　能力保障体系．统领流域内区域规划与专业、专项　规划的发展．引导好水利服务于经济社会的方向。　流域可以着手制定海河流域规划编制和实施管理　办法．推动水利行业规划管理规章的出台．规范　规划编制、审批和实施行为，加快规划实施进度，　强化规划的法律地位．使规划不仅成为项目立项　审批的依据．也要成为政府水行政管理的准则。　二是准确把握规划各环节的深度和广度。规划编　制中，注重专家论证、公众参与、政府决策；横　向上．协调各规划间的衔接，消除各规划的重复　４．３　围绕构建和谐社会．进一步完善水利规划体系　以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利　益问题为重点。在专业与专项规划方面，抓紧完成　流域水资源综合规划的编制工作，为水资源的合理　配置和为水权、水市场的建立提供规划基础，为节　水型社会建设提供规划保障．为城乡供水工程建设　提供依据。协调好外调水与区内雨洪水的利用，做　好流域内河系沟通规划。编制跨省河流规划，明确　和缺位；实施中，注重阶段性评估，适时修编，　提高规划的科学性、时效性与可操作性。三是建　议水利部尽快出台《水工程建设规划同意书管理　办法》，流域机构出台实施细则，提出规划已列而　实际实施中项目内容变化较大和规划中没有列入　而实际中需要建设项目的解决程序。四是全面提　高规划队伍素质。要在宏观决策、专业技术、统　筹协调等方面不断提高水平。　水量分配．在保障漳河两岸用水和谐的同时，加快　拒马河、滹沱河、永定河上游等跨省河流规划。编　制地下水保护规划．指导流域内地下水的开发、利