２０１１年第５期 （总第８９期） 边疆经济与文化 ＴＨＥ ＢＯＲＤＥＲ ＥＣＯＮＯＭＹＡＮＤ ＣＵＬＴＵＲＥ Ｎ仉５．２０１１ ＧｅｎｅｒｄＮ“８９ 我国农村环境污染的成因及防治的法律对策 边孟丽，王育才 （西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌７１２１００） 摘要：我国农村环境污染日益严重的直接原因，是由于现实的农村生产生活中产生的垃圾以及农村盲 目追求经济发展给环境带来的破坏；但如果从更深层次上追究，则可以将其归结为我国法律制度对农村环境 污染防治的缺失。为此，防治农村的环境污粢应该从多方面考虑，既要完善我国农村环境污染防治的立法， 又要在目前还未完善立法的条件下充分提升行政机关的执政水平，以及设立农村环境保护的专门机构进行综 合治理。 关键词：农村；环境问题；成因；防治；法律对策 中图分类号：Ｆ ２０５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７２￣４０９（２０１１）０５－０１６５－０３ 近几年，随着我国广大农村经济快速发展的同时，农村环境问题也日趋凸显。如何遏制并治理农村环 境污染，已经成为我国急需解决的重大社会课题。 一、我国农村环境污染现状 根据我国目前国内的理论和实践，可将我国的农业环境污染归类为：点源污染、面源污染和立体污 染。前两种污染是公众比较熟悉的；农业立体污染是指农业生产过程中不合理农药化肥施用、畜禽粪便排 放、农田废弃物处置，以及耕种措施等造成的面源污染和温室气体排放所构成的水体一土壤一大气的 污染。 １．农村大气污染 焚烧秸秆是我国农村大气污染的一大污染源。特别是在农作物收获的季节焚烧麦茬、杂草的现象更加 严重。我国每年约有１．４亿吨秸秆被露天焚烧，约占其全年产量的１／４。这些秸秆在燃烧过程中释放大量 烟尘，危害人体呼吸道并损坏电线、电缆、通讯线路等公共设施，甚至导致能见度下降、屡屡延误航班正 常起飞和高速公路正常运行。同时，秸秆焚烧使农田表层３～５厘米土壤的有机质受到损坏，造成大量流 失，破坏了土壤。在我国广大农村，由于基础设施落后，广大农民既是农村环境污染的排污者，又是环境 污染的受害者，只要他们的生活条件得不到改善，这样的污染就不会消失。 ２．农村水污染 我国许多地表水系、湖泊河网，如重点治理的太湖流域、巢湖、滇池、淮河流域等，在城镇工业污 水、生活污水及农业污染的围攻下受到严重污染，如富营养化，加剧了农业水资源危机。根据农业部组织 的全国性污染灌溉地区调查，我国污灌面积由１９７８年的约４ Ｏ００ｋｍ。增加到２００３年的３０ Ｏ００ｋｍ。，约占全 国总灌溉面积的１０％。我国灌溉区均受到不同程度的各种病原菌、有害有机污染物、盐分和重金属等污 染。据建设部２００５年对全国７４个村的抽样调查，９６％的村庄没有排水沟渠和污水处理系统。农村生活污 水任意排放，污染了水源和环境，同时农村众多养殖场大量堆积的粪便也导致地面水体和浅层地下水体受 到污染。 ３．农村土壤污染 据国家环保总局报告披露，２００４年全国农药施用量达到１３２万吨，【３ 其利用率低于３０％。目前，我国 东部已有许多地区面源污染的污染负荷比例超过工业污染。我国目前土壤中积累的ＤＤＴ总贮量约８万吨， 贮存了约５９万吨。农药的大部分进入水体、土壤及农产品，造成污染。 同时，我国化肥年使用量４ ６３７万吨，按播种面积计算，化肥使用量达４Ｏｒ／ｋｉｎ２，远远超过发达国家 收稿日期：２０１１－０３－１７ 作者简介：边盂丽（１９８３一），女，西宁人，硕士研究生，从事农村环境法研究；王育才（１９５９一），男，北京人，教 授。硕士生导师，从事环境法研究。 ＢＩＡＮＪＩＡＮＧＪＩＮＧ ＹＵＷＥＮＨＵＡ固 边疆经济与文化２０１１年第５期 Ｔｈｅ Ｂｏｒｄｅｒ Ｅｃｏｎｏｍｙ Ａｎｄ Ｃｕｌｔｕｒｅ Ｎｏ．５，２０１１ 为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的２２．５ｔ／ｋｍ 的安全上限。这不仅使农产品的成本增加，也造成 对环境和农业的污染。 ４．农村固体废弃物污染 农村每天每人生活垃圾量为０．８６公斤，我国农村每天约有１．２亿吨生活垃圾没有经过任何处理，全 部露天堆放，不仅占用了原本就十分有限的土地资源，同时，有毒有害物质的释放又造成环境污染。 农村粪便的污染也呈加剧趋势，农村卫生改善率仅为３３．３３％，粪便无害化处理率为４１．７％。禽畜养 殖业带来的环境污染更为严重，目前我国每年禽畜养殖排放的粪便粪水总量超过１７亿吨，粪便和污水工 程处理率仅为５．０％～２．８％。国家环保局有关称，畜禽养殖污水已达到工业污染的总和。青海省西 宁市的张氏集团生猪养殖造成周边环境的严重污染，迫使限令整改，就是一例。另外，农民大范围使 用不可降解的塑料地膜，使农村的白色垃圾污染不断增加。近２０年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居 世界首位。据浙江省环保局的调查，地膜平均残留量为３．７８ｔ／ｋｍ ，造成减产损失达到产值的１／５左右。 ５．农村工业污染 随着“农村工业化”步伐的加快，城市工业向农村转移，乡镇工业造成的环境污染逐年增加。造纸 的废水，水泥工业的粉尘砖瓦，陶瓷业的二氧化硫、烟尘和氧化物以及工厂废弃物等，日趋严重。根据 ２０００年全国环境统计公报显示，我国乡镇工业废水排放量达４１．１亿吨，化学需氧量排放总量２５４．３万 吨，废气排放量４６３．３万吨，工业废弃物产生量１５ ００８．８万吨，工业固体废物排放量２ １４３．４万吨。占全 国工业污染物排放总量的比重均接近或超过５０％。 二、农村环境污染防治的法律缺失 农村环境的污染本身是一个社会问题，但在法制化国家中，农村环境污染问题自然又是一个法律问 题。从宏观层次考察看，目前专门针对我国农村环境污染的法律法规几乎是一个真空地带。也就是说，我 国农村环境污染的法律制度层面存在着严重的法律缺失现象，主要表现在如下几个方面。 １．立法层面——相关针对性法律法规缺位 我国目前环境污染防治法律体系就是以《》为基础，《中华人民共和国环境保》为主体，还 包括全国常委会制订的《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华 人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国固体废物 环境污染防治法》，和有关行政部门、县级以上行政部门制订的法规与规章，以及民法、 刑法等基本法典中有关环境保护的相关规定等。具体分析我国的环境保护的相关法律，可以看出，现行的 环境保以实体法为主，程序法内容鲜有涉及，可操作性不够强；部分法律法规条款只对相关问题做出 了原则性要求和，对违犯者如何处理的罚则内容却很笼统甚至没有，造成执行部门难以执法。 尤其是，我国目前的环境保律体系所约束的主体和对象都是针对大中城市的企业及经济体，其中 有针对性地提出农村环境污染防治和保护的相关法律法规几乎没有。《中华人民共和国环境法》虽然对我 国农业资源的保护有所提及，但未能很好地与农村污染的防治和保护，农民居住、生活、生产环境的建设 和改善等方面有机结合统一起来。 ２．执法层面——环境监管机关监管不力 一方面，由于我国环境保律体系中专门针对农村、农业环境污染和破坏的法律法规的缺乏，导致 行政机关在执法过程中遭遇无法可依的尴尬境地；另一方面，由于农村思想观念、经济发展水平、管理体 制等因素的影响，农村环境执法不力是普遍现象。很多地区认为环境执法就是城市环境执法和对企业的监 管，农村环境执法经常被人忽略。农村环境执法队伍整体素质不高，懂法律的专业人才缺乏。现行的环境 保护管理也不利于严格执法。目前，对农村环境保护享有管理权的有多个部门，包括环保、农业、林 业、水利等，这些部门往往各自为战，缺乏相互间的沟通与协调，造成“交叉管理”与“管理真空”。多 头管理的结果往往是“争利益、推责任”，造成执法空档，给环境违法行为以可乘之机。这就使农村环境 治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱，而且适用性不强。 ３．司法层面——公益诉讼是农村环境污染防治的一大瓶颈 经济学领域有名的“公地悲剧”案例，从法学角度讲，就是在现实生活中，由于每个人都有将自己 的生存空间和资源向外拓展的天性，在一些公共利益处于无人管理包括产权不清的状态下，每个人都会自 觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。如果公共利益或介于产权不清境地的纠纷利益受到了侵害，应当由 谁来处理、由谁来具体操作、由谁来承担诉讼过程乃至面临诉讼失败的诉讼成本呢？随着社会公共领域的 延伸及公共事务数量的增长，对这个问题许多法学专家和学者已经做出了大量研究和讨论，得出了一定的 科学结论。但有一点是肯定的，那就是他们大都没有把眼光投向农村，具体到对农村、农业环境污染和破 固～ №舢 边孟丽。壬育才：我国农村环境污染的成因及防治的法律对策 坏的行为如何在公益诉讼领域找到突破口。任何理论无论如何科学、完美，如果不具体到现实生活，如果 不具体针对某一领域和某一视角，它就是不完美的。所以，对农村、农业环境污染的司法途径的保护也需 要更多的专家和学者进行广泛深入的研究和探索。 农村环境污染的防治对策 农村环境污染由来已久，历史积淀很厚。从法律角度来看，应当注重做好以下几个方面的工作。 １．完善立法 农村环境污染点多面广，情况复杂，单纯地靠几次环保专项行动解决不了问题。只有加强制度建设，尤 其是加强法律制度建设，才能治本。当前，应当加快建立和完善农村环境保律体系，将农村污染治理纳 人法制化轨道。尽Ｊ陕制订农村环境保护的基本法律——《农村环境污染防治法》，对农村环境保护的基本原 则、基本制度、农村各级法律职责、污染环境的法律责任等做出明确规定。尽快制订针对农村工商企业 的环境保律规定，明确企业在环境保护方面的权利、义务、责任，运用法律手段约束企业的行为。同 时，应注重对现有法律文件的整合与完善，解决相互间的矛盾和冲突，提高法律的统一性和可操作性。加快 与环保法律法规相配套的地方性法规、规章、条例、实施办法的制定，保障法律规定落到实处。 目前，美国、荷兰、韩国等国和我国、地区等地都已对农村生产经营者排污标准作了严格的 规定。各级应结合本地实际加以借鉴，制定出农村污染防治的实施细则和办法，使农村环境管理走向 法制化、标准化、长效化。 ２．严格执法 加强农村环境执法，首先要加强执法队伍建设，努力提高执法人员素质。可以参照公务员考录制度， 向社会公开招录法制观念强、文化素质好的优秀人才，充实到环境执法队伍。要建立健全农村环境执法机 构，尤其是乡镇，要建立专业的环境执法机构，配备专业执法人员，保障其执法所需的经费、办公设 施、仪器设备、交通工具等物质条件。要根据农村环境污染的特点、规律，改进环境执法方式，以预防为 主，防治结合；以教育为主，惩治为辅；变被动执法、事后执法为主动执法、事前防范，切实提高环境执 法效果。要加强农村环境执法监督，确保执法活动的客观、公平、公正，将环境执法置于、政协、政 府、新闻媒体、社会公众的监督之下，不断提高其透明度和公信力。通过上述措施，使农村环境执法活动 逐步走向规范化、法制化。 ３．设立综合治理机构 我国农村环境污染的立体性，要求建立一个专门的农村环境污染综合治理的机构，综合地进行管理和 执法，避免多部门的管理和执法过程中的不协调和相互推诿责任。监管责任不再分派给水利、农业、林 业、、交通、铁道、渔业管理部门等，而是设立一个专门监管农村环境污染的机构，更好地对农村环 境污染进行监管。由该部门统一执法和监管，利用法律、行政、技术等多种方法对农村环境污染进行防 治，对农村环境进行保护。 参考文献： ［１］张力建．我国“农业立体污染”防治对策研究［Ｊ］．农业经济问题，２００５，（２）． ［２］ 邵孝侯．农业环境学［Ｍ］．南京：河海大学出版社，２００５． ［３］苏杨．中国农村环境调查［Ｎ］．经济参考报，２００６－０１．１４． ［４］王潼翔．新农村建设中的环境污染的调查和思考［Ｊ］．陕西经济研究，２００７，（２）． ［５］张晓文．论农村环境污染防治的法律对策［Ｊ］．农民发展，农业经济，２００６，（１）． Ｔｈｅ Ｃａｕｓｅ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｌｅｇａｌ Ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ＢＩＡＮ Ｍｅｎｇ．１ｉ．ＷＡＮＧ Ｙｏｕ．ｃａｉ （Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ Ａ ａｎｄ Ｆ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆＨｕｍａｎｉｔｉｅｓ，Ｙａｎｇｌｉｎｇ ７１２１００，Ｓｈａｎｘｉ，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｗａｓｔｅｓ ｐｒｏｄｕｃｅｄ ｂｙ ｆａｒｍｅｒｓ ａｎｄ ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｔｈｅ ｃｏｎｔａｍｉｎａｔｉｏｎｓ ｃａｕｓｅｄ ｂｙ ｔｌｌｅ ｂｌｉｎｄ ｐｕｒｓｕｉｔ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｓｅｒｉｏｕｓ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｉｎ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ．Ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｃａｕｓｅ ｔｈｉｓ ｐｒｏｂｌｅｍ：ｈｏｗｅｖｅｒ。ｉＳ ｔ｝ｌｅ ａｂｓｅｎｃｅ ｏｆ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｈｅｎ ｉｔ ｃｏｍｅｓ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ｏｆ ｅｎｖｉｏｎｍｅｎｔｒａｌ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｉｎ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ．ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｆａｃｔｏｒｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｔａｋｅｎ ｉｎｔｏ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ．Ｆｉｓｔｒ ｏｆ ａｌ１．ｉｔ ｉＳ ｖｅｒｙ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｐｅｒｆｅｃｔ ｔｈｅ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ ｒｕｒｌ ａｒａｅａｓ：Ｓｅｃｏｎｄ ｏｆ ａｌｌ。ｉｔ ｉｓ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｌｅｖｅｌ ｏｆ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ．Ｌａｓｔｌｙ，ｉｔ ｉｓ ｏｆ ｇｒｅａｔ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｔｏ ｓｅｔ ｕｐ ｓｐｅｃｉｌｉａｚｅｓ ａｇｅｎｃｉｅｓ ｔｏ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙ ｍａｎａｇｅ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｒｕｒａｌ Ｅｎｖｉｏｎｒｍｅｎｔｌ Ｐｒｏｂｌａｅｍｓ Ｌｅｇａｌ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ［责任编辑：杨临颍］ Ｂ／Ａ ＪＩＡＮＧＪＩＮＧ ＹＵＷＥＮＨＵＡ囫
