国家粮食产业和法律法规体系建设初探

第３卷第３期　河南工业大学学报（社会科学版）　Ｖｏ１．３，Ｎｏ．３　２００７年９月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｅｎａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｓｅｐ．２００７　文章编号：１６７３—１７５１（２００７）０３—０００５—０４　国家粮食产业和法律法规体系建设初探　邹凤羽　（河南工业大学成人教育学院，河南郑州４５００５２）　摘要：进入新世纪，我国粮食生产能力和粮食流通已发生深刻变化。面对耕地少、水资源　缺乏等制约农业发展的因素，我国解决粮食问题的途径，除增加科技投ｚ－￣ｌ－，更重要的是尽快　完善国家农业和粮食产业、健全粮食法律法规。就国家粮食产业、粮食法律法规体系　建设现状与发展趋势进行了初步的探讨。　关键词：粮食产业；粮食法律法规；体系建设　中图分类号：Ｆ３２０　文献标识码：Ａ　中国是一个农业大国和人口大国，耕地资源　总产量连年猛增。随着粮食产量的提高，出现了　和水资源十分短缺，再加上中国人的食物结构以　如何保护农民种粮积极性和解决粮食库存大幅增　粮食等植物食品为主，粮食的生产和流通也就成　加等问题，传统粮食流通深层次的弊端和错　了我国保持社会稳定、促进经济发展和满足人民　综交织的矛盾开始暴露出来。　生活必需的基础。国家的粮食和我国有关的　１９９８年５月，颁发了《关于进一步深　粮食法律法规对我国粮食的生产、流通和安全影　化粮食流通改革的决定》，文件精神的重点　响极大。本文试就国家粮食产业和法律法规　是“坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮，国有　体系的建设现状和发展趋势进行初步探讨。　粮食购销企业实行顺价销售，农业发展银行收购　１　国家粮食和法律法规建设　资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革”，简　现状　称为“三项，一项改革”。这次进一步深化粮　食流通的改革是一场极为复杂、深刻的大改　１．１国家粮食产业　革，其间发生了未料到的情况和困难。　近２０年是中国农业和粮食产业最具活力和　为解决这些情况和困难，１９９９年又及　变革特点的发展时期。上世纪８０年代中期我国　时发出《关于进一步完善粮食流通改革措施　粮食生产获得丰收，初步解决了人民的温饱问题。　的通知》，提出以市场需求为导向缩小粮食保护　上世纪９０年代末我国粮食生产出现阶段性和结　价收购范围和减少粮食保护价品种，完善粮食收　构性过剩。本世纪初我国粮食生产出现连续滑　购价，实行优质优价，允许大型农业产业化龙　坡，而近３年粮食又持续增产，２００６年全国粮食　头企业和大型饲料生产企业经批准按合同收购农　产量达到４９７４６万吨。国家在上对农业和粮　民的余粮等完善粮改相关的６项措施。北方　食生产的不断倾斜及粮食流通改革不断向市　春小麦、南方早籼稻和长江以南冬小麦从２０００年　场化方向推进，成为我国粮食产业不断发展的基　新粮上市起退出了保护价收购范围，鼓励粮食生　础环境和重要保证。　产者通过批发市场和集贸市场出售这些粮食。这　１．１．１“三项，一项改革”的粮食流通　些调整措施，优化了农业和粮食产业结构，发挥了　改革　上世纪９０年代中期国家大幅度提高粮价的　主产区的比较优势，有利于保护农民的长远利益　措施，极大地调动了农民种粮的积极性，我国粮食　和提高农民收入，也使我国粮食流通的市场化改　革向前迈进了一大步。　１．１．２全面实行粮食流通市场化　收稿日期：２００７—０６—０７　作者简介：邹凤羽（１９５９一），男，河南沁阳市人，教授，主要从事粮　２０００年，在总结深化粮改取得的明显　食经济教学和研究工作。　成效和存在问题的基础上，又发出了《关于进一　维普资讯 http://www.cqvip.com

６　河南工业大学学报（社会科学版）　始由供过于求向供不应求转变。　第３卷　步完善粮食生产和流通有关措施的通知》。　要求进一步发挥市场对粮食生产的引导和促进作　２００３年末和２００４年初，粮食价格出现较大　幅度上涨，并带动整个农副产品价格的上扬。面　对本世纪初中国粮食产不足需的态势，２００４年　用，以优化粮食生产的布局结构和品种结构；进一　步拓宽粮食流通渠道；进一步放宽大型粮企经营　范围；进一步促进粮食的转化和增值。这些措施　扩大了市场机制配置粮食资源的广度和深度。　初，出台了关于促进农业和农村经济发展的　“一号文件”，提出了促进农民增收的９项措　根据全国粮食供求关系变化和粮食生产结构　转变的情况，２００１年７月，颁发了《关于进　一施。这些措施包括：集中力量支持粮食主产区发　展粮食产业；重点建设优势粮食产业带；促进粮食　步深化粮食流通改革的意见》，决定实施　产业化经营；保护基本农田；确保粮食播种面积和　“放开销区、保护产区、负责、加强”的粮　食生产与流通，粮食流通改革进一步向　市场化方向推进。２００４年６月，颁布的　产量；全面降低农业税赋；对种粮农民给予直接补　贴、良种补贴和购置农机补贴；调动农民种粮的积　极性；促进粮食增产和农民增收等，确立了新时期　《关于进一步深化粮食流通改革的意见》，提　出全面放开粮食收购市场，积极稳妥地推进粮食　我国农业体系的基本框架。２００４年，我国粮　食生产出现恢复性增长。　流通改革，确立了社会主义市场经济条件下　２００５年，一号文件提出全面落实科学发　展观和坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少　取、放活”的农业工作方针，进一步稳定、完善和　强化各项支农，切实加强农业综合生产能力　建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化　新的粮食流通的基本框架。这个《意见》不　仅标志着我国已经全面放开了粮食收购市场和粮　食价格，全面实行了粮食流通市场化，也表明　对粮食的生产、流通以及粮食供求等的进入　了一个新的阶段。　农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收　和促进农村经济社会全面发展。　２００６年，国家继续加大了对“三农”的投入力　度，全年财政用于“三农”的支出达３３９７亿　２００６年，发布的《关于完善粮食流通　改革措施的意见》，对国有粮食购销企　业改革、粮食市场建设、粮食产销区衔接、粮食储　备、粮食流通监督检查和国家粮食宏观等作　了进一步的明确的规定。依据２００４年颁　元，比２００５年增加了４２２亿元；同时在全国范围　内取消了农业税和农业特产税，终结了在我国延　续了２６００多年的农民种田交税的历史。这些农　业和粮食为全国粮食生产的恢复性增长奠定　了基础。２００６年我国全年粮食产量达到了４９７４６　万吨，连续３年实现了粮食增产。　纵观近年党、发布的关于促进粮　布实施的《粮食流通管理条例》，２００５年和２００６　年国家对重点地区的重点粮食品种实行最低收购　价，支持了国内粮食价格，保护了这些地区农　民种粮的积极性，促进了粮食增产和农民增收，加　强了国家对粮食流通的宏观。这些粮食流通　改革措施保证了粮食流通市场化改革的全面　推进，保证了国家的粮食安全。　１．１．３坚持“多予、少取、放活”的方针．加大对“三　农”的投入，促进粮食增产和农民增收　食生产和粮食流通改革的文件与，主要　精神可概括为三个大的方面：一是加大对“三农”　的投入，切实调动农民种粮的积极性，实现粮食稳　产增产，促进农民增产增收，提高我国粮食综合生　产能力；二是不断推进和深化粮食流通市场化改　上世纪９Ｏ年代中期我国粮食年产量达到５　亿吨，粮食库存也达到历史最高水平，粮食供求出　现结构性和区域性相对过剩。为克服阶段性粮食　革，发挥市场机制配置粮食资源的基础性作用；三　是不断改革和加强粮食宏观措施，确保国家　粮食安全。　供过于求的状况，１９９９年我国开始调整农业生产　结构，随即出现粮食播种面积的明显减少，加之城　市扩张等非农用地数量的扩大，我国粮食生产持　续数年出现减产，产需逐渐出现缺口，粮食供求开　１．２我国粮食法律法规体系建设现状　近几年，国家有关部门把加强粮食法制建设　作为提高管粮理政能力的一件大事，积极向前推　维普资讯 http://www.cqvip.com 第３期　邹凤羽：国家粮食产业和粮食法律法规体系建设初探　７　进，并取得了明显进展。世纪之交启动的深化粮　改的过程也是粮食流通管理方式由以行政手段为　主转向经济手段、法律手段和行政手段并用的过　步改革和调整国家农业和粮食的作用更为关　键。国家农业及粮食产业调整的趋势是在保　持相对稳定的情况下继续加大对农业和粮食生产　的倾斜，主要将表现在以下几个方面：　一程。近年来我国在加强粮食法制建设方面取得的　主要成果有：　、以科学的发展观为指导，进一步关注和解　１９９８年，颁布了《粮食收购条例》，对　决“三农”问题，实现城乡统筹发展和农业的可持　于“三项，一项改革”的实施发挥了法律保障　作用，标志着我国粮食管理由此进人了依法行政　的时代。　２００３年，为加强对储备粮的管理，保证　储备粮数量真实、质量良好和储存安全，有效　发挥储备粮在国家宏观中的作用，国务　院颁布实施了《储备粮管理条例》。这是国　务院依法管理储备粮的第一部行规，也　是关于中储粮基本的具体化和制度化。　２００４年，根据进一步深化粮食流通市场化改　革方案的要求和我国加人ＷＴＯ后的新形势，为　保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护粮　食经营者、消费者的合法权益和维护粮食流通秩　序，保障国家粮食安全，又颁布实施了《粮　食流通管理条例》。《粮食流通管理条例》的实施　为粮食流通市场化改革和粮食流通管理提供了法　律保护和法律依据。　上述有关粮食管理的条例是我国粮食流通法　制基础建设的重要成果，标志着我国对粮食流通　的管理基本步人了法制化的轨道。随后，《粮食　流通监督检查暂行办法》、《粮食质量监督实施办　法》（试行）、《储备粮代储资格认定办法》、　《粮食收购资格审核管理暂行办法》、《粮食流通　统计制度》等一批部级行政规章的相继出台，进　一步完善了我国有关粮食的法规体系，加快了粮　食依法行政的进程，为粮食流通管理的规范化和　法制化奠定了法律基础。　２　国家粮食产业及法律法规体　系建设的发展趋势　２．１　国家粮食产业发展趋势　目前制约我国农业发展的耕地少、水资源贫　乏等因素没有减少，农业基础薄弱的状况没有明　显改变，尤其是在粮食问题仍面Ｉ临很大供求压力　的情况下，为解决农业发展和粮食生产问题，进一　续发展，继续调整农业经济结构，不断加快发展现　代农业和推进社会主义新农村建设。　二、实行最严格的土地管理制度，节约集约用　地，进一步加强以农田水利设施建设和农业科技　推广为主要内容的农业生产力建设，不断提高粮　食综合生产能力，确保国家粮食安全。　三、实行工业反哺农业、城市支持农村的方　针，进一步加大对农业和粮食生产的投人与支持　力度，进一步巩固和完善对种粮农民的直接补贴、　良种补贴和农机购置补贴等。继续对重点粮　食品种实行最低收购价，合理控制农业生产　资料价格，促进粮食稳产增产和农民持续增收。　四、进一步调整和优化农业产业结构，推进农　业区域合理布局。建设优势粮食产业带，进一步　优化粮食品种和品质结构，调动粮食主产区和种　粮农民的积极性，使粮食生产的产量、品种和品质　更好地满足消费需求。　五、继续加强粮食主产区农产品加工转化能　力建设，延长农业产业链，增加农产品附加值，提　高区域农产品经济效益。　六、继续深化粮食流通市场化改革，培育多元　化市场主体，完善粮食市场体系建设，加强产销区　域衔接，加强粮食市场监管，完善粮食储备体系建　设，充分利用国内国际两个市场和两种资源加强　国家对粮食的宏观。　国家农业和粮食产业的不断完善对促进　我国农业和粮食生产的发展将起着根本性的作　用。　２．２我国粮食法律法规体系的建设趋势　市场经济是法治经济，市场化程度越高法制　也越健全越规范。我国是粮食生产与消费大国，　实现粮食流通的全面市场化需要的粮食法规　来规范粮食生产者、投资者和经营者的经济行为，　协调各利益主体的关系，维护市场秩序，使粮食经　济发展步人法制化轨道。　维普资讯 http://www.cqvip.com ８　河南工业大学学报（社会科学版）　第３卷　为保证农业的发展，发达国家大多制订有一　验，在总结我国现行的《粮食流通管理条例》、《中　套完善的粮食立法。例如：日本作为一个地　央储备粮管理条例》等粮食法规运行情况的基础　少人多，粮食不能自给的国家，１９４２年就出台了　上，尽快完善我国的粮食立法，制定和颁布《粮食　《粮食管理法》，１９９５年又实施《新粮食法》，以法　法》或《粮食流通法》。通过粮食立法的方式使国　律的手段较好地解决了日本的粮食问题。美国是　家的粮食生产和粮食流通能按照法定程序实　世界上粮食生产和粮食产业最发达的国家之一，　现具体化和规范化，并保障其实现，进而促使我国　也是最早为粮食立法的国家之一。１９３３年美国　粮食生产、收购、流通、储备、加工、消费和进出口　就开始对粮食价格实行补贴和支持，１９９６年　贸易等尽快走上法制化发展轨道，确保我国粮食　美国公布了《新农业法》，２００２年又对该法做了进　生产的可持续发展和国家的粮食安全。　一步修改，这些法律法规为美国粮食在市场化下　参考文献：　的高效运作提供了保证。泰国１９７９年制定了粮　食保障价格，一直沿用至今。其他一些国家　［１］　刘笑然．当前粮食综述及供求形势与　也有相应的粮食立法。这些国家的粮食　特点分析［Ｊ］．中国粮食经济，２００５（９）：２３　—和法规既相对稳定，又根据实际的发展不断有所　２６．　调整，有效地保持了这些国家粮食价格及形成机　［２］　严桂尧．制定“国家粮食安全保障法”的可　制的合理性和粮食供求的稳定性。　行性研究［Ｊ］．浙江粮食经济，２００６（７）：３６　—我国粮食多是短期行为，易变易动且很　３８．　不规范。目前我国已进入初步工业化国家经济发　［３］　夏祖珠．论构建中国特色的粮食法体系　展阶段，国民经济市场化和粮食流通的市场化为　［ＥＢ／ＯＬ］．／／ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．　ｃｈｉｎａｌａｗｅｄｕ．　我国粮食立法和依靠法制管理粮食生产与流通提　ｃｎｍ／２００７．０４．０】．　供了机遇和平台，我们应借鉴先进国家的成功经　Ａ　ＰＲＥＬ玎　ＩＮＡＲＹ　ＰＲｏＢＥ　ＩＮＴｏ　ＴＨＥ　ＮＡＴＩｏＮＡＬ　ＧＲＡＩＮ　ＩＮＤＵＳＴＲＩＡＬ　ＰｏＬＩＣＹ　ＡＮＤ　ＴＨＥ　ＣｏＮＳＴＲＵＣＴＩｏＮ　ｏＦ　ＧＲＡＩＮ　ＬＡＷＳ＆ＲＥＧＵＬＡＴＩｏＮＳ　ＳＹＳＴＥＭ　ＺＯＵ　Ｆｅｎｇ—ｙｕ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆＡｄｕｌｔ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，Ｈｅｎａｎ　Ｕｎｉｖｅ￣ｉｔｙ　ｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ　４５００５２，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ　Ｃｈｉｎａ￣ｅｎｔｒｙ　ｉｎｔｏ　ｔｈｅ　ｎｅｗ　ｃｅｎｔｕｒｙ，ｄｅｅｐ　ｃｈａｎｇｅｓ　ｈａｖｅ　ｔａｋｅｎ　ｐｌａｃｅ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ￣ｇｒａｉｎ　ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ｃａｐａｃｉｔｙ　ａｎｄ　ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ．Ｆａｃｅｄ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｒｅｓｔｉｒｃｔｉｎｇ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｃｕｈｉｖａｔｅｄ　ｌａｎｄ，ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｅｔｃ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｂｅｌｉｅｖｅｓ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ａｎｄ　ｇｒａｉｎ　ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｐｅｒｆｅｃｔｅｄ　ａｎｄ　ｇｒａｉｎ　ｌａｗｓ＆ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ｓｙｓｔｅｍ　ｂｅ　ａｍｐｌｉｆｉｅｄ　ｉｎ　ａｄｄｉｔｉｏｎ　ｔｏ　ｓｃｉ—ｔｅｃｈ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　ＳＯ　ａｓ　ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ　ｇｒａｉｎ．Ｔｈｅｎ　ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｃｏｎｄｕｃｔｓ　ａ　ｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙ　ｐｒｏｂｅ　ｉｎｔｏ　ｔｈｅ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｇｒａｉｎ　ｉｎｄｕｓｔｒｉｌａ　ｐｏｌｉｃｙ．ｔｈｅ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｒｇａｉｎ　ｌａｗｓ＆ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｒｅｎｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｒｇａｉｎ　ｉｎｄｕｓｔｒｉｌａ　ｐｏｌｉｃｙ；ｒｇａｉｎ　ｌａｗｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ；ｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ