构建多元化社会纠纷解决机制

构建多元化社会纠纷解决机制

——基于当前我市社会矛盾纠纷的调查分析

中山市知识界人士联谊会课题组

【内容提要】

社会转型期是社会矛盾纠纷的高发期。如何高效化解社会矛盾纠纷，最大限度地维护社会的和谐稳定，是建设“三个适宜”和谐中山的重要任务。本文采取实证分析等研究方法，通过对我市当前社会矛盾纠纷的类型、成因、特点及发展趋势的分析和预测，提出了整合社会力量和资源，构建有中山特色的多元化纠纷解决机制的工作思路，并就配套制度建设等提出了意见和建议。

【关键词】 多元化纠纷解决机制 社会矛盾纠纷 和谐社会

当前，我市正处于一个“挑战与机遇同在，矛盾与稳定并存”的社会转型期，各种利益格局的调整使纠纷多发，社会矛盾呈现出复杂性加大、群体性突出、冲突性趋强的特点，而纠纷解决渠道相对单一的现状使得大量矛盾纠纷难以得到有效和及时化解，加大了部门和司法机关的压力，不利于和谐社会的构建。市知识界人士联谊会课题组深入我市农村、社区、企业、司法机关及相关部门，采取数据统计、实地考察、座谈研讨等方式，就当前我市社会矛盾纠纷的现状、成因、发展趋势及化解纠纷的方式机制等问题进行了深入调研，提出解决我市矛盾纠纷问题的必由之路是建立和完善多元化纠纷解决机制。

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一、当前我市社会矛盾纠纷的基本情况

信访作为我国反映和解决社会纠纷的重要途径，发挥着重要作用，通过信访的数量可以反映社会纠纷的主要类型和发展变化方向。课题组主要选择我市信访情况作为分析标本。据统计，2008年1至9月，我市信访部门共受理群众来信来访1437宗，其中来信824宗，来访9批2182人次，到市集体上访63批1254人次。通过调查和数据分析，我们认为，当前我市矛盾纠纷的主要类型包括：

（一）劳资纠纷。2008年1月1日《劳动合同法》实施以来（截止至9月29日），市信访局共受理劳资信访问题72宗（来信25宗，来访47宗），宗数比去年同期上升4.3%。今年以来群众集体上访案件中，劳资纠纷问题宗数占35.6%，人数占31.6%，是引发到市集体上访的主要因素之一。仲裁方面，今年上半年，我市劳动争议仲裁案共立案1720宗，同比增长219.1%,其中涉及范围包括劳动合同纠纷、劳动保险纠纷、劳动关系纠纷、工伤待遇纠纷和劳动报酬纠纷等，极端个案出现了10亿元的诉讼请求。同时，市共受理各类劳动争议诉讼案1323件，较同期632件增加691件，增幅高达109％。此外，劳动者提起劳动仲裁的同时，向市申请诉讼保全的案件23件，为劳动者执行案件216件，也较以往大幅增加，并且有急剧上升的趋势，造成劳动仲裁和审判压力明显增大。劳资纠纷大量增加的原因主要有：

1.建筑企业主违背诚信原则，剥削或欺诈导致纠纷。我市一些建筑企业为降低成本，压低建筑工价层层转包给无建筑资质的单位和个人，还有一些有预谋的小包工头，以低工价承接建筑企业的某个项目，又高价快速招聘一些建筑工人，拿到建筑企业承包款后逃逸，导致欠薪事件频发。个别包工头利用与工人之间的老乡关系，动辄纠集大批工人上访、堵路、围攻机关。

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2.受金融海啸及全球经济形势恶化影响，企业经营困难或者倒闭引发劳资纠纷。由于出口订单严重减少，一些企业停产停业，极少数企业主拖欠工资逃匿，可能引发大量纠纷。11月25日广东省中小企业局统计数据显示，关闭企业主要集中在珠三角地区，我市倒闭的企业在全省位列第二，应当引起我们对将来发生大规模纠纷的警惕。

3.广大劳务工的维权意识增强但法制观念淡薄。劳务工的维权意识增强是社会进步的表现。我市部分劳务工对自身权益越来越重视，对自己应享有的各种待遇了解越来越全面，但法制观念却仍然淡薄，当一些要求一时不能完全满足，就抱着法不责众的心理试图依靠集体的力量来“闹”，导致件越闹越大，越闹越多。

4.非组织及黑代理的介入使劳资矛盾进一步激化。非组织和黑代理为谋求利益，鼓动、控制工人罢工、上访，黑势力还用恐吓、殴打等手段对待不参与罢工的员工，以扩大事态，加大与经营者或谈判的筹码。第三者利益的介入使件越发错综复杂。据有关媒体介绍，珠三角有1500-2000人从事非法公民代理业务。他们往往利用老乡关系承接劳动争议、工伤索赔、交通事故等案件，打着法律援助的旗号煽动当事人情绪，干扰企业正常生产经营，破坏司法秩序和社会秩序并从中获利。一些黑代理的提成高达50％。据了解，我市还出现了所谓的“职业工人”，即不断跳槽更换企业，利用企业管理漏洞进行恶意索赔。

（二）农村纠纷。我市信访案件中到省到京越级上访问题主要为涉法涉诉、农村土地征用、外嫁女、村干部及村务管理问题。同时，根据对市审理的农村民事案件情况的调查，婚姻家庭、债权债务、相邻关系等传统民间纠纷占民事案件总数的40%左右。这些纠纷影响了家庭团结、邻里和睦和农村稳定，一旦处置不当，极易由小矛盾引发大纠纷，甚至酿成治安和刑事案件。其次，土地承包、流转、侵权而引发的纠纷，呈较快上升趋势，直接影响国家的实施和基层政权的稳定，处理难度较大。我市农村纠纷主要有以下三种情形：

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1.代耕农问题。代耕农与当地农村基层及本地村民的磨擦越来越突出，已成为我市农村社会新的不稳定因素。如我市受理的三乡镇陈某某等三十五名代耕农起诉村民拆除其抽水机，而村民则针锋相对，另案起诉代耕农侵占其耕地的系列案件。此类案件处理不慎，极易引发件。

2.外嫁女问题。由于近年我市土地升值，一些村在征地后每人可分配十多万元的高额征地补偿款，村民股权含金量大幅度增加，激发了部分外嫁女以越级上访的方式来争取权益。

3.村务管理及村干部作风问题。今年是我市农村基层的换届选举年，个别上访人为给有关村干部造成负面影响，打着为村民争取权利的旗号，通过上访以求关系人在选举中获得选票，动机复杂，造成上访增加。

（三）征地拆迁补偿纠纷。经过多年调处，我市的历史征地问题逐步得到解决。但今年因征地问题引发的越级上访，有相当部分是因省级以上工程的征地拆迁问题而产生的。如太澳高速、城际轻轨等重点项目工期紧、拆迁量多，施工单位为赶工程进度强行施工，地方往往难以协调。如征地单位对高速公路两旁30米控制线范围内的已建房屋和用地，没有相应的补偿方案，确实损害了群众利益，引发不少矛盾。

（四）社会管理纠纷。由于物业管理等引发的纠纷呈上升趋势。这方面的信访较去年同比上升20%，升幅较明显，主要涉及小区物业管理、业主与开发商冲突和社会治安等问题，如凯茵新城、聚豪园、远洋城、比华利山庄等业主与开发商或物管公司产生的矛盾纠纷而引发集体信访，部分案件已经集中在两级。

二、我市社会矛盾纠纷的原因分析与趋势预测

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（一）当前我市社会矛盾纠纷的主要原因

1.社会转型是引发各类纠纷的社会因素。随着我市经济发展和城市化建设步伐的加快，劳资、征地、拆迁、物业、经济、债务等各类纠纷也伴随而至，成为影响社会稳定的不安定因素。据统计，近年来发生的件，由劳资纠纷引发的占总数的50％以上；征地、拆迁、物业、经济或债务纠纷引发的不安定因素和件数量也逐年增长。对于这些矛盾纠纷，我们既要认识到这是社会转型期的必然产物，不可避免，又要从思想上高度重视，采取切实有效的措施积极预防化解，避免矛盾升级。

2.社会控制力度弱化是引发矛盾纠纷的性因素。基层政权和有关职能部门工作不力，特别对村级班子控制力弱化，对社会矛盾和由此引发的件处置能力低下。一些基层干部缺乏工作经验且责任心不强，对社会纠纷的苗头未予足够重视和及时化解，对群众反映的热点和难点问题不是积极主动地帮助解决，而是相互推诿，以至矛盾越积越深，造成事态扩大。有些村干部喜欢用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能学法用法，用法律来规范自己的行为。一些部门在遇到社会纠纷时往往以强制性手段解决问题，工作态度简单粗暴，动辄将民警推到第一线，使矛盾进一步激化。

3.各种具体的利益冲突是引发矛盾纠纷的直接诱因。不安定因素的产生和件的发生，一般都具有深层次的社会原因。但直接引发件的，往往是社会行为中某些具体的利益冲突，如企业用工行为中，一旦资方未能就基本工资、加班费用、社保等切身利益与劳方达成一致，引发劳方的不满，可能酿成件。近期，全国许多地方发生了出租车司机为反对出租车公司盘剥发生的“罢驶”现象也应该引起我市的高度注意。

（二）我市社会矛盾纠纷形势的趋势预测

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1.各类纠纷或将持续高发。随着我市经济社会的高速发展和改革转型，一系列劳资纠纷、土地纠纷、医患纠纷等将持续不断，影响社会稳定的不安定因素在短期内不可能出现大幅度的减少。中山传统上是外向型经济，由于欧美金融危机的影响，订单急剧减少，企业开工不足的现象普遍存在，企业被迫裁员减员，相应产生劳动争议纠纷，可能是最近一段时间纠纷的重点。可以预见，由不安定因素引发的矛盾纠纷、件在今后一个时期内仍将持续高发。

2.纠纷主体构成日益广泛。不安定因素和件的参与主体身份日趋复杂，已由原先的农民、工人延伸到各行各业，有个别纠纷事件甚至还有党员干部参与。如在近年来越来越多的物业管理纠纷中，由于业主来自不同阶层、不同地域、不同单位，本身具有多样性，导致参与主体更趋广泛化。

3.各种矛盾交织错综复杂。大多数不安定因素起初都是因为群众的某些正当诉求没有得到重视和解决，或是对解决方案的不理解引起的，有其存在的合理性。但随着事态发展，出现了少数幕后人员故意歪曲意图，的当事人盲目参与，升级为件，造成一些合理诉求与不法行为错综交织，从而形成了合法诉求通过不合法途径反映或者是不合法诉求通过不合法途径反映的复杂局面。

4.纠纷激烈程度逐渐增强。不少社会纠纷的参与者人数较多，有的多达几十人甚至上百人。有的聚众围堵党政机关大门，干扰正常工作秩序，有的冲上城市主干道堵塞交通，有的以跳楼自杀相要挟，有的甚至与参与调处的部门工作人员发生冲突，有的将生活不能自理者遗弃在信访接待场所，有的聚众、械斗、打砸抢烧或扬言爆炸及以其他极端方式进行报复社会。

5.矛盾纠纷处理难度不断加大。每起不安定因素引发的社会纠纷、件都是一个多种矛盾的交叉体、各种利益的结合体，且参与者思想波动较大，其利益诉求不断变化，大大增

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加了处置的难度，导致处置时间愈来愈长，纠纷的突发性和不可预知性大为增加。一旦条件变化或有人煽动，矛盾就会一触即发，让和有关部门始料不及。如吉雅花园事件，虽在职能部门的及时处置下一度平息并走向法律途径，但其后又多次出现反复，导致大量的财力物力被耗费。

三、化解我市社会矛盾纠纷的必由之路：构建与完善多元化社会纠纷解决机制

同志指出：“社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”但和谐社会不是一个没有矛盾的社会，矛盾处理不好就会引起社会冲突，贵州发生的件就给我们敲响了警钟。因此，必须正确及时化解各类矛盾纠纷，减少社会冲突和对立，才能维护社会稳定。实践表明，在所有解决社会纠纷的机制中，多元化纠纷解决机制无疑是最好的选择。多元化纠纷解决机制，国际上也称为替代性纠纷解决机制（简称ADR），是指在一个社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足不同社会主体的多样性需求的程序体系和动态的运作调整系统。要结合中山的社会、经济、文化发展状况，积极构建具有中山特色的多元化纠纷解决机制。

（一）完善全方位的多元化纠纷解决机制

现代社会中的各种非诉讼纠纷解决方式通过其自身的特点和优势，在解决纠纷方面起到对诉讼审判制度补偏救弊、分担压力和补充作用，从而减少社会在纠纷解决方面的成本和代价，更及时有效地调整人际关系和社会关系，并有效地节约司法资源。因此，社会纠纷的解决要更多地转向非诉讼的替代性解决方向。

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在这种解决机制中，调解是最主要的手段。我市在社区建设和群众调解方面一直有着良好的传统， 目前，全市共有调解委员会430 个，人民调解员2290 人。人民调解员大多生活于基层，了解社情，对纠纷的来龙去脉知根知底，非常有利于有效、快速地解决纠纷。因此，要充分发挥部门和基层组织的职能优势，综合运用教育、经济、行政手段，形成合力，确保 “小事不出村（社区）、大事不出镇（区）、矛盾不上交”。我们建议在我市建立起以基层人民调解委员会为主体，多种调解主体协同作战，多种调解方式多管齐下的大调解机制，构建覆盖市、镇、村、企业的“四级”调解网络。具体做法是：

1.整合上下调处力量，形成上下联动。相关部门要发挥职能作用，切实加强对基层调处工作的指导和协调。基层调解组织要主动加强矛盾纠纷排查调处信息预警，在做好疏导、控制工作的同时，及时向上级有关部门请示报告，使机关部门主动介入，形成调处合力。如劳动保障部门加强对解决企业欠薪工作的组织协调和督促检查，严厉查处企业拖欠工资违法行为，规范企业工资支付。经贸部门负责制定有关措施，摸清企业拖欠工资的底数。建设部门做好建筑领域清理拖欠工程款和工人工资工作，建立规范的建筑劳务分包制度，加强对建筑市场的监管。门对恶意欠薪、卷款逃匿或以追薪名义扰乱公共秩序的企业和个人，与劳动保障部门实行行政司法联动，依法及时采取措施追究刑事责任或进行治安处罚。

2.整合部门调处力量，形成左右联动。综治办、维稳办、信访局、劳动局、建设局、、司法局等部门既要明确职责、分工负责，又要密切配合，加强联系，形成合力。对属于一个部门调处的矛盾纠纷，必须主动调处，不能把矛盾推向上级机关和社会，对涉及几个部门的矛盾纠纷，相关部门都应积极参与，互相配合，通力调处。如我市东升镇规定，发生拖欠克扣劳动者工资突发事件后，村社区应当在30分钟内上报镇，重特大事件应在10分钟内报告市级领导小组。当出现暴力破坏活动苗头时，门应依法采取防范措施，防止事态进一步恶化和扩大。财政部门要对欠薪保障应急资金给予保障，必要时应启动欠薪保障应急资金和

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欠薪垫付特别程序，在对欠薪企业财产保全、执行期间以及劳动者生活确实困难或企业确无财产可供执行等紧急情况下，先行垫付已查实的所欠劳动者工资或生活费，及时平息事态。

3.整合社会调处力量，形成整体联动。一是充分发挥行业自律组织的纠纷解决功能。行业自律机制既可以通过行业规则规范行业内部的竞争秩序，又可以使消费者在发生纠纷时得到一个专业权威性的、确定和公正的“说法”，并可以在此基础上得到合理的处理和赔偿。要通过加强与行业协会等中介组织、律师协会、法律援助服务机构的沟通联系，充分发挥其在调处矛盾纠纷中的作用；二是发挥社会团体的纠纷调处功能。各类社会团体是不同社会成员的组合，社会联系广泛，影响力较大。如妇联、工会、消费者协会等，鼓励这些团体的成员积极参与社会纠纷调解，提高社会对纠纷调解的认知度。把社会各界热心调解事业的力量引入调处工作之中，形成全社会共同参与的大联动、大排查、大调处的工作局面。三是不断壮大人民调解员队伍。目前我市已经建立了一只强大的队伍，但随着社会矛盾的多元和多样性，还应当不断壮大调解力量。如我市在劳动仲裁或诉讼过程中，充分发挥劳动争议调解员、人民团体和行业协会组织的作用，尽量通过调解方式化解矛盾、解决纷争。仅今年上半年，全市就调解劳动争议案件10163宗，其中村级劳动争议调解委员会共调处各类劳动争议案件3576宗，占全市劳动争议调处案件35.2%，调解成功率达86.98%，涉及人数3.38万人次，涉及金额6970.83万元。又如港口镇民主社区于1998 年在全国率先组建起一支有10 多人组成的“农民义工队”，义务为村民提供治安保卫、调解邻里纠纷等服务，目前该义工队已发展到了40 多人（70%是党员），成为全市社区建设的一面旗帜。小榄镇、则动员社区内热心公益的党员、退休干部和教师、家庭主妇等担任“街坊组长”，每个小组长联系30 至50 户群众，了解社情，及时反映群众的诉求，有效地化解了各类民间纠纷。

（二）完善司法解决纠纷机制与非诉讼解决纠纷机制的对接

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司法解决纠纷与非诉讼解决机制是互补和融合的关系，二者共同构成多元化纠纷解决机制。司法机关要按照“公正司法、一心为民”的审判宗旨和“定纷止争、案结事了”的司法目标，发挥好指导和保障两个职能，通过诉调对接，把前沿、中间和最后三道防线串联起来，形成纠纷化解的强大动力和互动共赢的良好局面。在办案过程中应高度重视案件审理的社会效果，做到不机械办案、就案办案，注意综合协调，尽力减少诉讼对抗性，减少当事人上诉申诉率，提高人民群众满意度，从总体上确保审判质量、效率、效果三项指标的有机统一；加强对改判重审案件、瑕疵案件、申诉复查案件、举报投诉案件和社会关注案件的审判质量监督管理，使群众感到冤情有处诉、正义能伸张、事情能解决、矛盾不积累，从源头上减少了涉诉信访；对那些破坏社会秩序、威胁社会稳定的不法分子及黑律师、职业诉讼工人等，应与其他部门形成联动机制，有效制裁其不法行为，维护社会和谐稳定。

目前我市在构建多元化调解机制中，通过调研学习，积极借鉴外地的先进经验，不断创新工作措施，先后建立了全方位、多层次调解制度，案件从立案信访开始调解，直至整个诉讼过程，案件调解率不断提高。在机构上还拟专门成立调解中心。我们认为还可以在以下方面进一步完善多元化调解机制：一是积极与人民调解对接，包括调解协议效力的审查和认定，人民调解员的法律知识培训，同时形成互动，人民调解员的调解经验也应积极肯定和学习；二是加强联络制度，不仅邀请旁听审判，也尝试邀请参与影响性案件的调解工作；三是加强与社会团体调解的联系和指导，发挥沟通效果；四是可以在两级设置人民调解工作室，一些婚姻家庭和简单债务纠纷起诉到后，可以建议当事人先到人民调解室调解。

（三）完善多元化纠纷解决机制的配套制度

多元化纠纷解决机制重在解决纠纷，但预防功能和救助功能弱化，可能造成调处了此纠纷，

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彼纠纷又起的尴尬局面。我们认为，造成这种机制的缺陷的主要原因是缺少配套制度的完善，因此，我市纠纷解决机制的建立，还必须注意相关制度的完善，主要包括：

1.纠纷信息预警制度。纠纷事件得到及时有效预防和处理的关键是信息工作。掌握好了信息，就等于赢得了先机，达到事半功倍的效果。相反，信息不畅通，情况不了解，将失去化解和处置的最佳时机，导致事倍功半。因此，各级及各部门都应建立自己的纠纷预测信息网络，在提高信息获取能力、提高信息传递速度和提高信息处理质量上下功夫。还应严格执行信息报告制度，切实做到早发现、早报告、早处置。以劳资纠纷为例：一是要做好信息搜集工作。可考虑在企业建立信息员制度，通过社区、部门的情报信息网络，努力从各种渠道获得最新的劳动争议信息，建立劳动争议信息库，用以指导劳动争议调解工作。二是要建立信息分析评估处置机制。可通过社区人民调解委员会对所掌握的情报信息，逐一系统分析，根据问题的轻重缓急，制定调处化解的相应措施和分流方向，根据具体情况灵活采取应对措施。三是要建立部门信息互通机制。基层镇区应建立数字化信息管理平台，有效整合、安监、司法、综治维稳、劳动监察等部门和社区的信息资源，实现各部门与社区信息资源的共享互通。

2.责任追究制度。要切实加强维护稳定及社会治安综合治理工作，建立健全维稳工作责任追究机制。按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，严格落实领导责任追究制度、社会治安综合治理“一票否决权”制度。对管辖范围内发生危害社会稳定的重大事件不报告、不劝阻、不制止、不处置的，要视其情节，分别追究主管人员、分管领导和其他直接责任人员的责任。由市综治办和维稳办对各镇区和各部门进行综治工作考评，考评不合格的，予以“黄牌警告”或“一票否决”。对没有很好落实维护稳定及社会治安综合治理责任的领导干部不得晋级晋职，凡发生重特大治安事故的，党政相关领导要接受责任追究或主动引咎辞职。对那些涉及危害社会稳定的事件面前无所作为或处置失当的责任者给予党纪政纪处分。对本地区、本部门、本单位人员教育管理不力，致使其犯有严重危害社会稳定的错误行为的，也可视其情节轻重，

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对党政主要领导给予相应处罚。

3.司法救助与社会保障制度。多元化纠纷解决机制还需要彰显司法人文关怀，关注民生，满足人民群众的司法需求，完善对经济困难的当事人缓、减、免交诉讼费的具体条件和标准，对追索抚养费、赡养费、人身伤害赔偿金、劳动报酬且经济上确有困难的当事人以及农民工、孤寡老人、残疾人等特殊困难群众，实行法律援助和司法救济，确保当事人打得起官司。当前对那些确有经济困难，需要解决的问题又是“法度之外、情理之中”的困难群众，因缺乏相应的救助主体，而借助于红十字会等部门程序又较复杂，时间较长，也容易诱发不稳定因素。建议市考虑设立“维稳基金”，每年由市财政安排一定的资金，用于解决符合救助条件群众的生活困难，积极防范纠纷的产生及激化。如今年8月15日接待日，四川籍民工母本武一家三口来访反映其女儿贾敏在火炬区一草地玩耍不慎被马蜂叮咬，伤势严重，花掉大部分积蓄后，女儿身体仍非常虚弱，未能正常进食和站立。他们欲带女儿回家乡休养，长途客车拒绝搭载，向求救。由于救治对象不符合收容救助条件，情况十分棘手。市信访局领导经过集体讨论，启用信访专项资金1200元，解决其返乡路费，收到款项后，母本武一家热泪盈眶，对亲切关心外来人员深表感谢。此外，也可建立刑事案件和道路交通事故案件生活困难当事人救助制度，重点对符合条件的生活困难当事人进行救助，以消除部分当事人因得不到赔偿而陷入生活困境可能引发的社会不稳定因素。

结 论

利益冲突是社会纠纷形成的重要原因，公平正义是纠纷解决的终极目标。要构建和谐社会，真正将社会矛盾有效化解，最为重要的是以科学发展观为指导，充分发挥的主导作用和职能，加快发展经济，推进产业转移和结构升级，提高人民群众的生活水平；改善收入分配格局，完善医疗、住房、就业等社会保障体系，解决低收入和特殊困难群体的基本生活问题，

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从根本上化解悬殊和分配不公引发的社会矛盾；健全权益保护机制，扩大基层民主，维护群众的知情权、参与权、表达权和监督权，确保群众合法权益不受侵害。只有这样，才能真正形成各尽其能、各得其所而又和谐共处的社会局面，为创建“三个适宜”的和谐中山奠定坚实的基础。我市知识分子联谊会也将在领导下，充分发挥各行业会员的知识优势，积极参与到我市的多元化纠纷解决机制建设中。我们相信，在的正确领导和各级的大力支持下，通过了解社情，整合各方资源，不断探索化解矛盾纠纷的新途径、新方法，努力构建多元化的解决社会纠纷机制，构架行政调解、人民调解、司法调解“三位一体”的大调解格局，将为我市的改革发展营造一个和谐、稳定、有序的社会环境，有力促进我市的“三个文明”建设。

（执笔人：吴飞龙）

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