环境污染第三方治理实践研究_闫兰玲_叶敏

总体上看，环境污染第三方治理相较于传统的“谁污染、谁治理”模式具有三个优势：一是提高排污企业的治污效率，降低排污企业治污成本。二是环保部门通过集中监管第三方治污企业，降低执法成本。三是环境服务公司积极开拓环境治污设备运营

法

伴随着西方国家工业，环境污染问题日益突出。如何有效治理污染，实现绿色发展，成为各国面临的重大难题。目前，发达国家在强化责任的同时，建立市场化长效机制，尤其是推行环境污染第三的新市场，促进环保产业快速发展。近年来，国外环境污染第三方治理路径已逐渐成熟，并已建立较为完善的法律保障标准。推行环境污染第三方治理已成为我国学术界和当局的决策趋势，而国内学者对于第三方治理的研究成果不多，主要侧重于对第三方治理的发展与挑战的介绍和地方省市推广路径的建议，然而对于第三方治理的机制研究鲜有涉及。本文通过对国内外第三方治理理论和实践研究，立足我国推行环境污染污染第三方治理的现实困境，对未来我国环境污染第三方治理机制的构建对策提出初步探讨。

一、国内外环境污染第三方治理实践

（一）发达国家环境污染第三方治理的经验和做

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理论方治理，成为共同选择和主要路径。发达国家对于引入第三方治理的路径已逐渐成熟，并已建立其较为完善的法律体系、措施、金融支持、科技引领和公众参与等机制。

1.完善的法律体系

美国是最早推行第三方治理控制环境污染的国家。1977年通过的《清洁空气法》中建立了排污权交易制度，鼓励公司参与市场买卖排污权。依据《清洁空气法》，1979年美国制定了影响全球环保领域的环境污染控制——“泡泡”，形成了有效控制区域污染物排放总量的排污权交易制度。英国是实行环境治理市场化运营、推行第三方治理较早的国家，如依据《曼彻斯特法》赋予50个社会公共团体行政执法权；根据《废物管理许可证制度》，通过行政许可的方式对废物处理、回收、处置等行为进行约束，确保这些行为不会造成污染及人体损害。

2.有效的监管和扶持

发达国家已经建立起比较完善的组织管理体系、环保制度体系和扶持体系。如制定染污物排放标准、市场准入门槛，实行源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、环境治理制度、生态补偿制度，建立权威性的协调机制、强制性的执行机制和公众广泛参与的监督机制，并通过经济手段和市场化机制来筹集环境治理所需的资金，引导和激励企业、社会各界参与环境治理。为保证环保法律的有效实施，日本和各级地方都制定了环境发展规划和完善的配套措施。首先，制定严格的环境保护标准，对资源能源的使用效率、各类污染的产生、处理和治理目标以及自然环境的各项指标做出明确的规定，并指定专门机构负责检测和监督。其次，鼓励企业编制环境报告书定期向社会发布其产业活动中有关环境保护行动的方针、目标、管理制度、活动内容和实际成效等，推动企业增强环保意识，开展自主性环保活动。第三，地方负责对从事“第三方治理”的企业和人员进行资格核准、指导和监督工作，制定委托处理业务的处理标准和委托标

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中国乡镇企业会计杂志投稿邮箱xzqykjzz@163.com准，要求委托企业把握委托处理的进展情况，被委托企业提交宣言书，并在处理任务完成后记载相关事项反馈给委托企业。上述措施有效地规范了环保产业市场供需双方的市场行为，为“第三方治理”提供了制度保障。

3.创新的金融机制

创新金融模式，运用金融杠杆，建立绿色信贷、环保银行、环保基金和环境责任保险制度，培育环境污染第三方治理市场，支持可持续发展，是发达国家的通行做法。日本利用税收和补助金等经济手段鼓励和扶持“第三方治理企业”。日本的环保税种主要与能源消耗相关，如燃油、燃气、电力和煤炭，以及汽车购置、保有、重量税等。税收作为一般财政收入被用于自然环境保护、节能家电、节能建筑、低能耗汽车等领域的减税补贴。2012年10月，日本开始对引起地球温暖化的资源（燃油、燃气和电力等）使用征收“地球温暖化对策税”（即环境税），用于补助节能环保产品和普及可再生能源等。在环保方面的税收优惠主要有：一是对致力于节能减排的企业实行减轻税收的鼓励；二是创立“绿色税制”，减轻购置新能源汽车、环保型汽车和节能住宅的税率。日本在财政经费中设有用于保护地球环境、防止公害等专项经费（即环境保全经费），以补助金的形式资助大气、土壤、水资源等地球环境保护、废弃物处理和再利用、化学物质对策等环保领域的研究开发和设施建设等。2013年和2014年的预算分别1.9万亿和1.7万亿日元。第三方环境治理模式，不仅可以提升环境污染治理效率，还能为环保产业创造更多的市场需求和就业机会，形成新的经济社会可持续发展增长点。

4.高端的科技引领

近二十年来世界环保产业迅速发展，成为各国攻城略地的新领域、转型升级的新引擎、创新发展的新平台，成为拉动经济增长新的增长点。其中环境污染第三方治理市场更成为发达国家必争之地，带动了高端环保制造业、现代环保服务业以及相关产业的发

前沿探索展，并催生了新产业、新业态和新模式。目前全球环保产业的市场规模已达8000亿美元，发达国家约占80％左右的市场份额。美国：环保科技创新长期处于世界领先地位。环境保护总署（EPA）的资金预算多年来一直保持在65-80亿美元之间，主要用于环保的基础设施投资、环境科技研发。日本：近三十年来的环境保护技术取得了突飞猛进的发展，部分领域已超过美国。德国：每年用于环保领域的经费约占GDP的2%，通过持续增加研发投入，推动环保技术创新，鼓励大型企业进入环保领域，奠定了德国在环保技术推进第三方环境污染治理领域优势地位，其环保技术贸易额占世界总贸易额的17%以上。

5.积极的公众参与

发达国家的环保公众参与度都较高，环保意识较强。如日本的环保教育活动非常普及，实施主体包括各级地方、企业、学校、社会团体，实施对象包括从幼儿到老人各个年龄阶段的人群。教育活动的方式多种多样，如演讲会、讨论会、参观、研修、新闻媒体、宣传板和小册子等，很多、企业和社会

团体的网页都有面向成人、学生和儿童的各种图文并茂的环保宣传内容。教育活动的内容包括普及环境知识及公害教育、宣传环保、提高环保意识等。日本国民都很珍视身边的自然环境，加上环保教育的普及，使得国民的环保意识普遍较高，能够自觉地参与环保活动。日本社会的这种环境意识氛围，极大地方便了环保企业的事业开展，为“第三方治理”提供了坚实的社会基础。

（二）我国环境污染第三方治理的经验与做法从20世纪70年代到90年代初的20多年间，我国工业污染防治一直走的是“谁污染，谁治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全国工业污染防治工作会议提出“三个转变”策略，工业污染防治才开始从分散向集中治理转变，工业污染第三方治理的契机逐步显现。进入21世纪以来，推行市政公用事业市场化，特别是“十一五”以来，节能减排作为约束性指标，国家采取一系列措施，加大环境治理力度，带动了环境服务业的快速发展，也培育了一大批规模化的环保公司，技术和管理水平不断提升，业务范围逐渐

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理论向工业污染治理领域扩展，企业环境污染第三方治理条件日臻成熟。

各地借鉴发达国家经验做法，改革环保管理，出台相关制度规定，创新环境治理模式，建立多元化投资机制，探索市场化、社会化、专业化治理的新路径，在市政设施建设、工业污染源治理、生态环境保护等多个领域，推行环境污染第三方治理，积累了一定经验，取得了较好成效，各地形成了自己特有的环境污染第三方治理模式。

1.机制方面

党的十八届三中全会明确提出要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，要“推行环境污染第三方治理”，这是我国首次正式提出推出环境污染第三方治理，标志着我国环境管理制度的重大创新，从根本上将工业污染治理思路转变为“污染者付费、第三方治理”。随后和国家先后出台《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》《关于2014年深化经济改革重点任务的意见》，其中都提到“环境污染第三方治理”问题。直接推动“环境污染第三方治理”进入环保实践的是出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），该意见提出了推行环境污染第三方治理的总体要求：以坚持排污者付费、坚持市场化运作、坚持引导推动为基本原则，争取到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。

2.市政设施建设方面

随着《关于投资改革的决定》《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》《市政公用事业特许经营管理办法》等一系列文件先后出台，我国城镇环保设施进行了一系列市场化改革，PPP/BOT/TOT 等商业模式创新得以快速发展与推广。广东佛山通过BOOT模式，积极探索实施第三方治理，推进环境污染治理的市场化。2011年国家环境服务业华南集聚

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区在广东佛山南海落户，使南海成为全国首个以环境服务业为发展主题的地区，被国家环保部赋予环境服务业发展试点重任。佛山市南海区2011年出台《佛山市南海区促进环保产业发展扶持和奖励办法》（南府〔2011〕278号），设立5年15亿元的环保产业专项资金，全力扶持区内环保产业发展。第三方治理模式在此地区的环境保护与治理中发挥了重要的作用。

3.工业污染治理方面

《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》建立了工业污染防治第三方运营的市场准入机制，工业企业污染防治设施社会化运营在近年来得到了较快发展。运营模式主要是采取全包干型、技术包干型和“一条龙”服务型。如受日照钢铁委托，山东国舜集团采用合同环保模式，为日照钢铁提供脱硫设施建设、运营和管理，当气体达标排放后，日照钢铁按照产量分期支付相应的费用，解决了企业环保设施建设一次性投入资金过大的难题。天津滨海新区引入“环境污染第三方治理”模式，委托第三方专门负责为区内的各企事业单位提供水处理方面专业技术咨询及服务。为加快竹埠港地区重金属污染治理和生态建设，按照“主导、企业参与、技术专业、市场化运作”总体思路，通过政企合作PPP模式，湖南省岳塘区与永清环保集团合资组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”，作为竹埠港区域重金属污染综合整治项目的投资和实施专业平台，积极探索环境污染第三方治理机制的创新。

4.生态环境保护方面

珠海市通过立法促进生态文明，颁布了《珠海经济特区生态文明促进条例》，将第三方治理确立为具体可操作的法律制度。山东省微山县新薛河湿地公园属于生态环境保护和建设市场化运营的典型案例。微山县给予崔庄煤矿特许经营权，并与崔庄煤矿签订湿地保护协议，由崔庄煤矿负责公园区域内的湿地生态系统的管理和保护工作，部门对其进行监督。

二、我国环境污染第三方治理存在主要问题

（一）支持力度不够

从立法层面看，针对污染企业通过服务合同将治污责任转移到专门的治污企业，目前尚缺乏明确的法律规定或支持。若污染治理公司发生超排、偷排等行为，在既有立法下环保部门只能处罚排污企业，尚不能依据污染治理服务合同来惩处治污企业。另外，现有的财税及金融也缺乏对环境污染第三方市场治理机制构建的支持。如依据现有税收，若污染企业能够自行解决污染治理问题，其污染治理投入则可计入企业生产成本，予以免税。若污染企业委托其它专门性污染治理企业来处理污染治理事宜，污染企业必须向该治污公司支付服务费用，同时该治污企业也还要承担相关税负。总之，既有财政与金融对污染治理的扶持和优惠基于传统的治理理念，在第三方治理模式下则明显走调变样，水土不服，客观上制约了第三方治理模式的形成与推广。

（二）监管机制不完善

由于对“谁污染、谁治理”原则的僵化理解和片面套用，排污企业自行解决污染治理成为一种常态和普遍选择，其实际效果不够理想，全社会有目共睹。导致污染治理“失灵”的原因之一，是企业普遍缺乏社会责任感以及有效监管的缺失。一方面，企业作为市场主体，追求自身利益最大化是其天然的本能，很难专门针对生态环境保护在其自身内部建立起宏观和长远的自我约束机制，在既有污染治理立法不完善的情形下，总会在成本效益评估下选择有利于自身利益最大化的行为，甚至是违法排污行为。另一方面，由于自身技术水平、经济实力等因素，导致诸多排污企业自行建设污染治理设施配置不到位、污染治理技术不能与时俱进等现象突出，污染控制的目标客观上也很难实现。同时，囿于当前环保部门的监管与手段的不完善，加之企业的排污行为种类繁杂，分散零碎，导致监管力不从心，甚至流于形式，监管效果大打折扣。

前沿探索（三）治理理念不足

在既有的“谁污染、谁治理”原则及其具体保障措施中，依然遵循着排污企业自行解决治理问题的传统理念。比如，依据我国环保领域具有独创性的“三同时”制度，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或闲置。这意味着在现有立法规定下，建设项目可行性论证和合格验收如若想获得顺利通过，其防治污染的配套设施就必须成为其项目建设的必要组成部分。如此，则与环境污染第三方治理所追求的治理专业化、社会成本最小化、效益最大化的理念不符甚至相悖。因为，企业可以依据自身的情形做出衡量，其污染治理问题若完全交于具有专业化、社会化管理经验的污染治理主体来处理，或许能节省较多的建设资金，以获得自身更大的发展，从而实现社会效益优化。总之，在我国既有的污染治理制度设计中，由于缺乏第三方治理的理念支撑，无意间挤压了第三方治理模式的生存与发展空间。

三、我国环境污染第三方治理机制构建

的启示

十八届三中全会关于“建立和吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”决议内容是对我国环境管理制度的重大创新性发展，也是未来世界各国应对环境污染治理与生态保护的主要趋势。基于此，环境污染第三方治理制度的构建就成为未来我国环境污染第三方治理的重要内容，本文结合国内外的经验及机制构建的困境，提出以下几点启示：

（一）完善相关法律规定

合理规定相关利益方的权责，明确在排污者严格遵守服务合同规定的各项条款时治污责任可以通过付费合同进行转移。针对环境污染第三方治理涉及的不同领域，研究制定有关技术规范、指南和工作手

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理论册，从技术层面保证环境污染第三方治理模式的推行。此外，还需要出台相关环境服务标准，使环境服务能够得到量化，形成可度量的付费依据，让“按环境效果付费”具有可操作性。

（二）加强市场监管

严格执行环境监管，控制并整治不符合环保要求的企业，加大排污单位的外部压力，迫使企业认真对待环境污染治理问题，从环境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼机制。提高环保标准、治污要求和排污成本，倒逼排污企业提高污染治理设施建设运行水平，增强其委托第三方专业治理的内生动力。建立环境服务企业的诚信档案，定期向社会公布第三方运营企业的运营效果，探索实施负面清单制度，加强行业自律，规范市场管理。

（三）强化激励

出台激励，制定和完善扶持环境污染第三方治理模式推行的财政、税收、金融、科技等相关，以有效吸引资金、技术、信息等要素的集聚，积极探索环境治理的市场化机制，发展环保服务业，积极推广综合环境服务模式，大力鼓励民营资本进入环境治理领域。积极发展绿色保险，建立环境污染责任保险制度，以应对发生突发环境污染事件。

（四）试点实施环境污染第三方治理

及时制定推进环境污染第三方治理的指导意见和工作方案，优选重点地区、重点行业，积极开展环境污染第三方治理试点，大胆尝试。在城镇污水处理厂、生活垃圾处理厂和危险废物处置场等设施运营服务中优先引入市场机制，推进环境基础设施服务的社会化运营和特许经营。在工业园区、农村和重点行业开展环境保护设施社会化运营试点，逐步提高社会化运营比例。制定出台鼓励社会资本参与环保领域基础设施建设、环境治理的措施，加强引导。

四、结语

随着市场经济的快速发展，当前环境污染第三方治理模式已经普遍进入到发达国家污染预防和

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治理实践之中，且呈现出多样化的态势。但就国内而言，一方面，随着市场规模和经济总量的扩张，以及基于环保投入年年增加、各类环境污染治理设施加速建设与环境质量不见明显提升的现实困境之反思，环境污染第三方治理理念开始被国家所重视、学界所推崇。另一方面，囿于既有的污染治理立法依然遵循着排污企业自行解决污染问题的实践思路、企业社会责任缺乏和有效监管缺失致使企业自觉控污减排的意识普遍比较淡薄、尚缺乏积极的扶持氛围等因素，环境污染第三方市场治理机制在我国依然面临着“知易行难”之困境。为此，应结合目前国民对环境质量提升的日益强烈需求，借助生态文明建设的契机，立足环境污染专业化治理的公认优势及国家大政方针的积极支持，积极为污染治理社会化运营、环境污染第三方治理机制的构建创造良好的生态环境与社会氛围。

基金项目：杭州市科技发展计划软科学专项“杭州市环境污染第三方治理现状及对策研究”（20150834M27）

（作者单位：杭州市环境保护科学研究院）