社会建设视角下的民生工程——试论民生工程的长效机制

———试论民生工程的长效机制

■宋

蓓

在经济发展的基础上注重社会建设，是我国现代化进程中的必然需求。民生工程建设无疑是现阶段各级加强社会建设的重要手段，因此，社会建设视角下的民生工程需要构建长效机制。本文以安徽民生工程建设为例，说明民生工程建设所取得的社会效应，有效地弥补了社会建设的滞后性；从社会建设的渐进性和长期性特点，分析民生工程建设长效化的必要性；从现代化实践的阶段性和社会建设的要素构成，提出逐步完善民生工程长效机制的相关建议。

[关键词]社会建设；民生工程；长效机制[中图分类号]C912宋230053)

“安徽民生工程长效机制研究”（项目编号：AHSK09－10D68）的研究成果。本文是安徽省社科规划项目

[文献标识码]A

[文章编号]1004－518X（2011）07－0169－05

蓓（1956—），女，安徽省社会科学院副院长，副研究员，主要研究方向为应用社会学。(安徽合肥

从社会学角度讲，社会建设一般包括社会结构的构建、社会流动机制建设、社会组织建设、社社会事业建设、会阶层利益关系协调机制建设、

社会保障制度建设、社区建设、社会安全建设以及社会管理机制建设。十七大报告中提出的社会建设的内容主要为六大方面:一是教育，二是就业，三是收入分配，四是覆盖城乡居民的社会保障体系，五是医疗公共卫生，六是完善社会管理，维护社会稳定和团结。我国社会促进社会和谐，而建设的目标是提高民生幸福、

保障和改善民生必然成为当前社会建设的重点。近年来，安徽在发展社会事业制度化、解决民生问题项目化、促进公共服务均等化等方面，进行了积极的探索，通过实施民生工程，不仅解决了城乡居民的突出问题，也促进了经济社会的加快

发展。从安徽民生工程建设的实践来看，民生工程是加强社会建设的重要内容和重要手段，从社会建设的视角来推进民生工程的建设必须注重长效机制的构建和完善。

一、民生工程建设的社会效应

社会建设滞后于经济建设，这是我国现阶段经济社会发展中需要逐步解决的问题。通过实施民生工程，安徽逐步解决民生问题，探索出一条改善民生的有效路径，取得了良好的社会效应，成为弥补社会建设滞后的重要突破口。

就业是最大的民生问题。我国的就业形势虽然一些行业出现了“用工荒”，但劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不高之间的矛盾仍是长期存在的问题。安徽2007年以来，为扩大就业、促进再就业，出台了一系列优惠政

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策。根据安徽是农业大省、农民工大省的现状，2009年安徽民生工程安排2．54亿元资金，培训新型农民56万人；安排1．5亿元资金，对50万农民工进行技能培训。统筹抓好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员和退役军人就业工作，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业，提升城镇就业创业园和农民工创业园建设水平，建设大学生创业园。切实维护劳动者合法权益，继续提高最低工资标准。到2010年底，安徽已有1300万农业劳动力实现转移就业，高校毕业生初次就业率保持全国先进水平。

“十一五”以来，五年城镇新增就业252．6万人，下岗失业人员再就业122．6万人，困难群体就业26．2万人。

社会保障体系是国家经济社会持续健康发展的“稳定器”和“安全网”。社会保障体系是否健全，对一个国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。为加强社会保障工作，安徽民生工程不断加大社会保障资金的投入，围绕解决群众切身利益的

“生活难、看病难、上学难”突出问题，将“农村居民最低生活保障”、“城镇居民基本医疗保障”、“新型农村合作医疗”、“城乡义务教育经费保障”等纳入民生工程项目，促进了全省社会保障体系的建立健全。到2010年末，全省参加城镇基本养老、医疗保险人数分别为669．5万人和1529．4万人，参加失业保险人数为384万人，参加工伤、生育保险人数分别为359．5万人和351．5万人，

被征地农民参保人数172．1万人，覆盖率98．%。新型农村养老保险试点工作稳步推进，参保人数349．4万人。农村低保保障人数214．6万人，全年发放低保金19．6亿元；城市低保保障人数88．4万人，各类收养性社会福利院床位20．5万张，收养各类人员16．8万人。

积极探索保障性住房建设。安徽在推进经济适用住房和廉租房工作方面也取得突破性进展，解决了一批低收入家庭的住房困难问题，初

170步形成了城乡住房保障体系，建立了从申请、审批、建设、销售到售后管理以及退出的全过程监督管理机制。2008年，

安徽省将“城市低收入家庭住房困难保障”

、“大中型水库移民后期扶持”等纳入民生工程项目，做到城市低保住房困难家庭应保尽保，后又将这一推广到农村低保户。

“十一五”期间，安徽加快保障性安居工程建设，五年新建各类保障性住房和棚户区改造住房200万套，逐步实现低收入家庭住有所居。2010年，20．9万户城市低收入家庭享受廉租房保障，完成城市及国有工矿棚户区住房改造22．6万户、

农村危房改造4．3万户。民生工程建设在安徽得到了社会各界的普遍好评。2008年6月至7月，课题组采用问卷调查和计算机辅助电话调查相结合的方式，在全省开展专项调查，从不同角度、不同层面了解群众对民生工程的评价、意见及建议，收回有效问卷8457份，

电话调查3000户。调查范围涉及全省17个市，

调查样本在年龄、职业、文化程度分布等方面，与全省总体构成基本吻合。数据分析表明，民生工程在民众中知晓度高（93．8%）、满意度高（97．6%）、支持度高（98%）。具体来讲，一是群众对民生工程的安排比较满意。2008年1民生工程中，有6项涉及解决“看病”问题。调查显示，79．8%的被调查者认为“看病贵”是急需解决的民生问题，55．3%的被调查者认为“房价高”是急需解决的民生问题，这与工程项目中设置“建立城市低收入家庭住房困难保障机制”

的思路相吻合。与此同时，实施农村公路“村村通”、“推进农村饮水安全”等改善群众生产、生活条件的工程项目，也得到了受访者的普遍关注。二是群众对民生工程的实施方式比较满意。民生工程“公开，程序透明，支付到人，打卡发放”的阳光操作办法得到了广泛认可。调查显示，26%的被调查者认为民生工程的实施“做到了”公开透明，63．9%的被调查者认为“基本做到了”

，仅10．1%的被调查社会建设视角下的民生工程———试论民生工程的长效机制

。三是群众对当地有关者认为“没有做到”

部门重视民生工程的程度比较满意。调查显示，尽力而为、量力而行，从实际出发，一步一个脚印将好事办好，实事办实。采取以奖代补、贴息、．2%的被调查者对当地重视民生工程的程度表示“满意”

或“基本满意”。四是群众反映民生工程建设与经济发展水平基本协调。调查中，78．4%的受访者认为当地的民生工程建设与经济发展水平相协调。从调查中可以看出，群众对各级实施民生工程的信心很足。调查显示，八成的被调查者对落实民生工程表示“有信心”，尤其民生工程中的倾向于农村居民等弱势群体和困难群众，这部分居民对实施民生工程信心更足。

二、推进民生工程建设的长效化

我国目前已经进入工业化中后期，公众需求正在由消费型向发展型升级。在新的发展阶段，在解决温饱问题和总体实现小康的基础上，广大人民群众的物质文化生活需求将大幅度增长。当前的民生问题不再是经济发展不足所致，而是基本公共服务难以满足人民群众不断增长的需求所致。社会建设的内涵决定了其推进过程突显渐进性和长期性的特点，因此，作为社会建设重要内容的民生工程建设也需要逐步探索长效化的路径，要充分发挥民生工程对扩内需、调结构、促和谐的多重效应，进一步完善民生工程建设。

1．着力提升民生工程建设的质量

要推进民生工程建设，更好地改善民生，就要着力提升民生工程建设的质量。一是将统筹规划和滚动发展结合起来，完善民生工程体系。坚持统筹规划、

分步实施，不断完善工作机制和体系，提升民生工程建设的系统性和科学性。在“十二五”期间，要重点研究民生工程建设，广泛征求意见，拿出系统的民生工程建设安排。二是将投入和社会资金结合起来，加强民生工程资金保障。要做到财力与事权统一匹配，市县要确保配套资金及时足额兑现到位，省级要尽量减轻地方配套压力。要坚持

配套、担保等形式，鼓励和吸引各类企业、社会组织、

个人资金投入民生工程项目建设，形成主导、多方筹资、稳定多元的筹资机制。

2．进一步放大民生工程的社会效应实施民生工程，不仅要求建设质量好，更重要的是要长久发挥作用，不能仅是一时的“政绩工程”

。一要将工程建设和运行管理结合起来，确保民生工程持久发挥功效。要加强对已建和在建工程的监管和评估，确保工程质量经得起检验。省级相关部门要对各自牵头的项目负总责，监察、审计、财政部门要加大监督检查力度，严格责任追究。

各市县要加强项目建设管理，严格执行建设计划和标准，查找存在问题，采取有力措施加以整改。要加强建成项目设施的运行、维护和管理，落实好相关优惠，引入市场化运营模式，探索创新项目管护机制。二要将督查考核和群众评价结合起来，强化民生工程责任约束。要继续强化目标考核，不断丰富单项考核、综合考核、社情调查等考核形式，完善奖惩机制。要严格督查跟踪问责，探索建立民生工程绩效评价制度，开展工程类项目运行、资金使用管理情况专项检查，加大执法监察、审计监督、财政检查力度。要主动接受群众监督评判，引导群众参与、支持、监督民生工程建设和管理。

3．探索社会管理的有效模式

“十一五”时期，民生工程建设取得了显著成效，不仅给人民群众带来了实实在在的实惠，也为加强社会建设和管理探索了有效模式。“十二五”时期，要根据十七届五中全会“加强社会建设”的要求，继续通过实施民生工程，统筹社会管理创新和民生工程拓展，科学规划和推进民生工程建设。要在明确目标中把握方向，立足于群众基本生活保障更加充分、基本公共服务体系更加完善、城乡基本公共服务更加均等、

社会管理和服务机制更加健全，不断提高民171江西社会科学2011．7

生工程建设水平。要在把握原则中加强统筹，坚持科学规划、分步实施，尽力而为、量力而行，注重普惠、

突出特惠，夯基固本、完善提高，推进各项工作协调高效。要在突出重点中提高实效，把加强社会管理和创新作为实施民生工程的重要任务，全面实施困难群众生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等重点项目，加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系，努力提高城乡中低收入居民收入水平和消费能力，进一步深化医药卫生改革，推动教育科技文化事业加快发展，不断加强农村基础设施建设，提高群众的参与度、

认同度和满意度。三、完善民生工程的长效机制

现代化实践表明：一个国家或地区在发展的不同阶段，其发展任务、发展模式呈现出阶段性特征。在发展初期阶段，生产力水平低，劳动产品少，解决温饱问题和满足人们基本物质生活的需求成为社会发展的主要任务。在进入发展中期阶段，生产力落后状况得到显著改善，温饱问题和基本物质生活需求得到初步解决和满足，人们对物质生活以外的精神文化和人的全面发展的需求越来越迫切。如果不调整阶段性的战略目标来满足人们的阶段性需求，经济社会发展不协调的矛盾就会变得更加突出。“十二五”期间，在我国由国强向民富的转变中，社会建设将显得越来越重要。要使民生工程成为社会建设的有效手段，就要逐步完善民生工程的长效机制。从社会建设的构成要素来看，主体、项目、资金等方面都是影响社会建设长效性的重要因素，因此，要从这些方面完善民生工程的长效机制。

1．项目选择机制是首要环节

民生工程建设，项目的逐步增多并不等于社会效应越来越好。通过健全项目退出机制，减少优化民生工程项目，集中力量改善居民最迫切需要解决的重大民生问题，才能促进民生工程的长效化。一是制定民生工程阶段性专项规

172划。在民生工程项目的选择上，必须健全工作机制，避免主观性、随意性。坚持“尽力而为、量力而行、急事先办、务求实效”的原则，从实际出发，充分考虑各方面的条件和承受能力，进行分类排队，区分轻重缓急，逐步提高民生保障水平。二是整合现有民生工程项目。如将城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗项目整合，既能解决医疗保障体系存在的城乡二元化分块管理、

交叉问题，又能解决参保人员重复参保、重复报销以及财政重复补助等问题，同时可降低管理成本。三是建立民生工程项目退出机制。要加强对现有民生工程项目的优化，一些已形成制度化、规范化管理的发放类项目应退出民生工程项目，如城镇未参保集体企业退休人员补助等。

2．协调推进机制是组织保障

近年来，随着民生工程项目日益增多，组织协调难度逐渐加大，必须从纵向、横向和内部加强组织保障。

一是要明确各级责任。在实施民生工程中，要正确处理好事权划分和分类指导的关系。二是要健全纵向协调推进机制。进一步加强各级民生办工作力量，健全完善工作机构，做到工作有人干、责任有人担。三是要健全横向协调推进机制。建议按项目分类，确定牵头单位，负责各类项目的组织实施工作、制定措施、指导督查进展、分类考核，建立横向情况通报、

联络员等制度，纳入部门年度目标考核，并与工作经费挂钩。四是要建立财政部门内部协调联动机制，共同组织实施民生工程。

3．多方筹资机制是资金保障

在现行财政下，要以民生为导向，完善财政转移支付制度，加大投入力度，建立财政投入激励引导机制，推进公共服务均等化，切实保障民生和改善民生。一要编制民生工程预算。为建立民生资金的长效投入机制，保障民生工程的顺利实施，要建立省级民生工程资金预算管理制度和市、县民生资金预算省级审核机制。二

要整合相关民生项目资金。整合财政性资金，拓展民生项目的资金来源，是解决民生工程资金的重要补充手段，也是充分发挥财政职能的重要体现。

三要增加县级转移支付。按照各级的责、权、利相统一的原则，和省级财政应加大财力性转移支付的力度，壮大县级财力，让县级有更多民生工作的主动权，将民生工程实施的责任、

权利和义务统一到县级，逐步改变县级实施民生工程的被动局面。四要多渠道筹措民生资金。要逐步探索财政资金引导，利用市场的方式来筹措民生资金。要更多地采取以奖代补、

贴息、配套、担保等形式，鼓励和吸引企业、社会组织、个人资金投入民生工程，形成主导、多方筹资的稳定的多元化筹资机制，构建投入、民间参与、社会兴办等多元化的社会公品投入机制。

4．完善机制是民生工程长效化的关键在制度安排上，可以逐步将城镇未参保集体企业退休职工生活保障、农村五保供养和城乡养老保险合并，将医疗保险与医疗救助类项目进行合并，使民生工程与各项社会事业发展、社会保障体系建设相衔接。进一步规范补助或发放到人的民生工程项目管理。全面推行工程类项目法人责任制、招投标制、合同管理制、工程监理制、资金报账制、竣工验收制等有效管理制度。在民生工程制度的设计、项目的安排上，要多听群众意见，调整完善措施，顺应群众的愿望，让群众参与、支持和监督民生工程。对建好的民生工程项目，要健全完善设施运行、维护、管理制度，确保民生工程项目持久发挥效益。另外，民生工程建设还要强化督查考核机制和建立绩效评价机制。

推动民生工程建设长效化，要加强综合督查，注重督查实效性，改进督查方式，加大督查力度，使督查工作收到事半功倍的效果。监察审计部门要坚持在揭露问题、查处问题的同时，加

社会建设视角下的民生工程———试论民生工程的长效机制

强对项目资金使用效益情况的评估，促进提高财政资金的使用效益；加强纪检监察及司法机关的协作，健全和完善责任追究制，加大处理处罚力度，确保各项落实到位。进一步推行民生工程政务公开，畅通民情反映渠道，吸纳合理化意见和建议，主动接受人民群众的监督和评判。加强目标考核，

要将民生工程纳入省级对各市县的目标管理考核内容。

同时，要将民生工程的绩效评价作为财政支出绩效评价的重要内容。逐步建立资金投入、运转效率、项目完成等绩效评价指标，健全评价工作体系。一要建立民生工程绩效评价体系的基本制度，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。逐步建立民生支出绩效评价指标体系和标准值。按照短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、科学性与可操作性相结合的原则，明确基本指标、专用指标和定性指标。二要规范民生工程绩效评价流程，并将评价结果与预算编制结合起来，作为下一年度预算安排的重要参考依据。三要强化民生工程绩效评价结果的运用，实施严格的激励和约束，不断提高民生工程实施的合理性、效率性和有效性。

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【责任编辑：高平】

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