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财政预算支出绩效考评体系构建问题研究
作者：何永荣
来源：《理论导刊》2008年第08期
[摘 要]目前，我国的财政预算管理尚处在初级阶段，仍存在着预算部门“重投入、轻产出”、“重视要钱、花钱，不太追究花出去的钱取得了多少效益”的问题，建立一套较为科学、规范、有效的且符合我国国情的财政预算支出绩效考评体系势在必行。只有这样，才能有效推动我国财政改革，最终实现阳光财政，才能真正做到“让人民的钱更好地为人民谋利益”。 [关键词]财政预算；支出绩效考评体系；构建
[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)08-0022-03
一、建立财政预算支出绩效考评体系的必要性
(一)是进一步推进和深化财政预算管理改革的必然要求
从我国新一轮财政预算改革算起，财政部相继实施了“收支两条线管理”、“零基预算管理”、“国库集中收付管理”、“采购管理”、“项目预算管理”和前年实行的“零余额账户管理”以及现在推行的“公务卡”等多项改革，这些改革措施是非常必要的，实践证明，改革在一定程度上取得了较为明显的成效。但是，我们也应看到上述改革都是把侧重点主要放在了规范和有效控制财政支出的层面上，并未将财政支出绩效问题加以更多的关注，即便是考虑，也仅仅是将“廉洁高效”作为改革的目标之一，没有真正把支出绩效考评作为财政预算改革的重要内容。因而，这项改革亟待深化拓展。
(二)是建立服务型，实施阳光财政，提高财政资金使用效率的有效途径
首先，随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的推进。社会主义市场经济逐步完善，人们对公共财政理论的认识有所提高，法治观念不断增强，民众对规模、职能、工作效率以及反腐倡廉、阳光财政、透明预算、绩效信息等广泛关注，要求控制规模、转变职能，建立服务型，提倡清正廉洁、执政为民、公开公正、强化预算监督、提高财政资金使用效率、披露绩效(审计)信息等方面的呼声日高。
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其次，西方发达国家绩效预算(绩效预算包括绩效的评价体系，财政预算支出绩效评价体系，预算自身的组织管理体系)改革取得的成功经验可以借鉴，另外，经济较为发达的广东省从2004年起，推行了预算支出绩效改革试点，他们将预算部门财政支出绩效考评结果作为下年预算安排的重要依据，取得了一定的成效，这种具有前瞻性的改革举措，为推进我国财政预算支出绩效考评工作开创了一条新路。
再次，我国公共财政体系逐步在完善，管理理念及预算管理观念不断在转变，再加上我国现有财政相对稳定，财政收入增长较快，为预算管理制度创新、建立预算支出长效机制创造了有利条件，这时候，重申“加强绩效考核评价管理，提高预算资金使用效率”这一近乎常话常新的命题，实施起来往往不会遇到大的阻力。
(三)是合理配置资源，优化支出结构，规范资金分配，发挥财政预算功能的重要举措 财政预算支出绩效考评改革的目的，是为了进一步规范和加强预算管理工作，建立新的财政预算管理制度，最大限度地发挥财政预算的功能，同时，也有利于采用财政手段实施宏观。其实质内容主要表现为各级部门通过编制年度绩效计划(年度目标任务)，将部门在年度内计划提供的公品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的预算绩效目标，在财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下一年度财政支出预算的重要依据。显然，为了保证财政资金有效使用，正确引导对各预算部门资金合理投向，通过编制部门支出预算及一系列绩效考评指标，来保证财政资金的使用严格在公品和公共服务提供方面，可以真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。
总之，建立财政预算支出绩效考核评价体系，是市场经济条件下，预算管理模式发展到一定阶段的客观选择，是财政预算改革的深化和提升，是进一步提高预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。因而，尽快建立预算支出绩效考评体系，已成为我国当前预算管理改革中所面临的一项紧迫而重要的任务。
二、财政预算支出绩效考评体系的构建
(一)建立多层次预算支出绩效考评体系
各级财政部门作为负责本级预算支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行预算，而且在宏观和公共管理中都处于重要地位，具有其他部门不可替代的作用，因此，在预算支出绩效考评管理办法的制定上应由财政部门牵头负责来完成。具体包括预算支
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出绩效考评的目的、对象，绩效考评的原则、依据，绩效考评的内容、方法以及绩效考评的指标项目选定、工作程序制定和考核结果应用等方面。
建立预算支出考评指标体系是一项较为复杂的系统工程，工作覆盖面广，涉及到预算编制、执行和监督等很多环节，各个环节牵扯的利益极为广泛，因此，又必须逐步建立起包括、审计部门、民间中介组织和社会公众在内的多层次预算绩效考核评价体系。审计部门作为我国的重要执法部门和财政资金监督部门，有权代表各级对预算部门和重大项目专项资金的配置和使用情况进行绩效考评。
(二)合理确定预算支出绩效考评目标和内容
1 目标：根据我国当前的预算管理水平和管理需要，对财政预算支出绩效考评的目标先确定为责任与控制、投入与节约等方面，工作的侧重点先放在对预算投入有效性的考核，对预算支出合规性的考核上，力争做到低投入、高产出、少花钱、多办事、办好事，真正达到财政资金“取之于民，用之于民，让民满意”，增强公众对部门提供的公品和服务的质量与成本的关注，强化服务意识与责任意识，推动职能转变。在上述基础上，进一步从建立长效机制考虑，把绩效考评的侧重点从对预算投入逐步向预算过程、预算产出、预算导向等全方位考核上转变，并将绩效评价结果作为今后财政预算安排的重要依据。
2 主要内容：(])绩效目标设定标准；(2)目标任务的完成情况；(3)组织管理水平高低；(4)为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况和财务管理状况。(5)预算项目的实施效果、持续效能与影响力；(6)为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；(7)公共财政资源(资产)的配置和使用情况；(8)根据实际情况确定的其他考核内容。
(三)正确选择预算支出绩效考评指标
所谓指标就是预期要达到的目标。预算支出绩效考评指标按部门类型可分为共性考评指标和个性考评指标，按性质不同可分为硬指标(定量指标)和软指标(定性指标)。共性考评指标应该适用每个预算部门的考评指标，个性考评指标是专门针对个别部门和行业特点确定的适合于不同预算部门的考评指标。
1 预算支出绩效考评指标选择原则：(1)相关性原则，即选定的预算支出绩效考评指标要与部门的年度目标任务紧密联系起来，以便于有效评价预算部门投入、产出和取得的效益。(2)可比性原则，即对具有相似目的的工作，选定共同的预算支出绩效考评指标(如机关类、一般事业类、学校类等)，以便于考评结果进行相互比较。(3)重要性原则，即对预算支出绩效考评指标在整个考评工作中的地位和作用进行筛选，选择具有代表性最能反映考评要求的绩效
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考评指标，(4)经济性原则，即绩效考评指标的选择要考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上来选定。
2 预算支出绩效考评指标具体构成：主要包括部门年度目标任务完成程度、预算执行结果、财务管理水平、经济社会效益情况、资产配置和使用情况等。部门年度目标任务完成程度指标，由上级主管部门下达，主要有班子队伍建设、党风廉政建设、机关作风建设、精神文明建设等共性指标、个性指标等，属定量指标；预算执行情况指标主要有：预算完成数、预算完成百分比等；财务管理指标主要有：资金到位率、预算完成率、会计信息质量等；经济社会效益指标主要有：专项资金目标实现率即专项资金实际实现目标数量／专项资金计划实现目标数量，回收期即专项资金投入总额／专项资金项目年平均收益，利润率、收益率、支出节约率即(预算额－支出额)／预算额，后勤服务保障能力，资产收益率即净收入／资产总额等。
三、规范、完善财政预算支出绩效考评体系需要研究解决的问题
(一)决策者的有力支持和通过立法作保障，是推进公共财政预算改革深入的关键 党的十七大报告指出：“要加快行政管理改革，建立服务型，深化财税、金融等改革，完善宏观体系。”建立服务型就是要求行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，深化财税改革就是指包括完善公共财政体系、强化预算管理和监督在内的一系列改革。十一届全国会上，温总理的工作报告中指出：工作与形势要求和人民的期望还有不少的差距，职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱。另外，温总理在记者招待会上也指出：“在今后5年，我们要决心推进财政改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”可见，建立服务型和深化财政改革已引起领导的高度重视，为建立财政预算绩效考评工作带来了强大动力。
当前我国的预算管理改革是在1994年通过的《预算法》框架下展开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有一定的计划经济彩色，《预算法》的某些环节也未能摆脱旧、旧模式的影响，鉴于法律法规的局限，当前的预算管理改革也很难突破《预算法》的基本框架，这在一定程度上制约了财政预算支出绩效考评体系的建立和绩效考评管理工作的顺利进行。因此，亟需加快公共财政预算绩效考评法律法规体系的构建，将绩效预算纳入《预算法》的修订之中，从而通过法律约束和制度保障，来有效推进财政预算改革深入进行。
(二)构建一个有效可行的考核指标体系是实施财政预算绩效考评管理的难点
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要对部门的预算支出做出客观、准确评价，本身就是一件很难的工作，因为，的工作是提供社会管理和公共服务，它不像市场上的活动那样有着直接的经济效益，活动的范围往往是那些市场失灵的领域(政企分开了)，的投资也往往是那些社会需要，但短期内难见到经济效益的项目。行为的特殊性，简单用单一的、传统的成本、产出、效率等指标，难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况和综合价值。因此，我们必须建立一个多重价值标准、多向维度和多元评估主体的绩效指标体系，来对预算支出绩效做出客观、公正、科学合理的评价。
怎样来建立这样的指标体系?应该满足以下标准：(1)清晰性。表述精确而不含糊，尽可能量化；(2)相关性。对于实现预算目标而言，必须是适当的；(3)经济性。应以合理的成本来获得需要的资料信息；(4)充分性。能为绩效评价提供一个充分的基础；(5)可监督性。必须经得起而详细的检查。所以，要真正建立科学、合理、操作性较强的考评指标体系，必须在实践中不断模索和探求。另外，在制定指标体系时，还要考虑不同部门、不同项目的特点，在具体考评时加入一些特殊指标来反映财政资金的支持力度和效用。
(三)鼓励地方在财政预算支出绩效考评管理上的制度创新，是推进这项改革行之有效的途径
改革开放三十年来，改革的诸多成就，多源于一些地方的开拓性探索。因为，地方更了解情况，信息掌握相对真实、全面和准确，只要给予一定支持和激励措施，就可以有效调动地方改革的内在动力。目前，一些地方，在财政预算支出绩效考评管理中，结合自身的实际，已进行了许多有益的探索和尝试。只有鼓励地方创新行为，才能发挥财政资金的使用效率，也才能为我国公共财政预算绩效考评体系的构建，提供更多具有地方制度创新的注解。
(四)更新传统预算管理模式，消除非正式预算规则对财政预算绩效考评的影响，是推动这项改革的必要条件
传统预算管理模式是计划经济的产物，在人们的思想中已形成定式，如有多少钱办多少事等，它主要考虑资金的约束及预算的执行过程，重心没有放在社会效益上而是放在工作业绩上，因此，各级预算部门为追求完成工作量指标(业绩)而去跑、要、争投入。而在市场经济条件下，必须建立效益导向型的绩效预算管理新模式。即在一定阶段，或国家要追求什么样的社会效益，根据追求的社会效益再来安排预算和投入资金，当然也不是说就不考虑资金的约束，而是指在有限的资金条件下，围绕首先要解决的事情(追求社会效益)去做(提供公品)去投入。应当指出的是，长期形成的非正式规则也在不知不觉和不同程度中影响或阻碍着改革的实施，如受一些传统文化及习惯做法的抵触，受一些集团利益的驱使而遇到阻力，受公品的垄断导致低效益而难以去考评等等问题，都需要应对和解决。
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(五)逐步实施，以点带面，防止绩效考评流于形式，是稳步推进这项改革的必然要求 在预算支出绩效考评体系初建阶段，绩效考评工作应先易后难，逐步推进，即对较易评价的专项资金可试先进行支出绩效考评，不断积累经验，通过总结和完善，逐步扩大绩效考评覆盖面，逐步建立健全财政预算支出绩效考评制度体系，最终全面实现各级预算部门财政预算支出绩效考评工作。绩效考评工作涉及部门职责与权能的重新分配，利益冲突也会出现，因此，有必要分步实施，循序渐进地把这项改革纳入治理的深层次问题中并考虑，只有如此才能减少主观随意性，少留“猫鼠合谋”的空间，有效防止考评工作流于形式。
(六)建立奖罚制度，是推动绩效考评工作的有效措施
应当看到，绩效考评的最终效率主要还是取决于是否有切实可行的奖罚制度，以及是否严格执行这一制度。否则，绩效考评可能得不到真正的贯彻落实；另外，要把过程考核与结果考核结合起来，把即时奖罚与期间奖罚结合起来。
展望未来，我们有理由相信，通过公共财政建设的阳光化进程，伴随着治理理念的日益成熟与完善，构建财政预算支出绩效考评体系，将不会是一件十分遥远的事情。而财政预算支出绩效考评工作的实施，必将为我国新一轮的预算制度改革探索出一条新路，为进一步推进职能转变，建立高效服务型的发挥积极而又重要的作用。
