《生物安全法》的基本原则和制度

北京航空航天大学学报（社会科学版） Voi.32 No. 5Journat of Beijing Universitu of Aeronautics and Astronautics! Sociat Sciences Edition） Septembey 2019

DOI： 10. 13766/j. bhsk. 1008-2204.2019.0249t •《生物安全法》立法核心问题笔谈 t［主持人语：生物安全是指地球自然物种和人类的存续与发展不受生物技术及产品威胁的状态。作为国! +家和社会安全的重要组成部分，生物安全关系到民众健康、社会稳定、种族存亡和国防安全。在全面推+

［进依法治国的战略布局下，加强生物安全立法已成为构建生态文明法治体系的重要一环。2018年9 J

+月，制定《生物安全法》被《十三届全国常委会立法规划》列为第三类立法项目，属于需要继续研究+ j论证的立法项目。但是近一段时间以来，长春长生假疫苗、基因编辑婴儿、华大基因检测、非洲猪瘟入境t j等一系列重大社会事件频发，引起了党、和全国人民的高度关注。在此背景下，全国有［ +关部门加快了该法的立法进程，制定《生物安全法》成为当务之急，相关研究论证工作也在紧锣密鼓地+

［开展。2019年4月27日，全国环境与资源保护委员会一上海社会科学院环境资源立法研究基地j +与北京航空航天大学法学院共同举办了《生物安全法》立证研讨会，来自全国环境与资源保护+ j委员会、生态环境部、农业农村部、国家人类基因组南方中心、中国科学院、北京大学、清华大学、民｛ ］族大学、复旦大学、华东大学、上海学院、重庆大学、华中农业大学、中南林业科技等单位的专家］

+学者就《生物安全法》的立法目的、调整范围、核心概念、基本框架、主要制度、责任方式等核心问题进行+

| 了富有成效的研讨，从事《生物安全法》起草的有关领导同志出席研讨会并听取专家意见。2019年7月j

f 10日，全国常委会委员长栗战书在京主持召开的《生物安全法》立法座谈会上强调，要以**新+ t时代中国特色社会主义思想为指引，制定一部体现中国特色、反映新时代要求的生物安全法，用法律划| I定生物技术发展的边界，保障和促进生物技术健康发展。专业理性的声音具有重要的启发意义和社会+ +价值,本期将2019年4月27日与会专家、学者的发言进一步整理成笔谈发表，以飨读者。（整理人：上+ ］海社会科学院法学研究所研究员彭峰、中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员程多威） |+

——杜群（北京航空航天大学法学院教授、环境资源法经济法中心主任）+《生物安全法》的基本原则和制度杨朝飞（中华环保联合会，'京100013）中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：1008-2204（2019）05-0022-13生物多样性保护行动计划》《中国生物多样性国

《生物安全法》立法非常重要也非常紧迫。

国际社会已经制定了《生物安全议定书》，它有

三项基本内容：一是防止外来物种的入侵，二是 转基因的安全问题，三是遗传资源惠益共享。

别报告》等。曾经想在国家生物多样性保护立法 或生物安全立法方面做些推动工作，但是由于一

方面人们对生物多样性保护立法或生物安全的重

要性、迫切性的认识有较大差距；另一方面由于 当时部门分工不清、职责不明确，相互扯皮制约

1993 —2004年间我一直担任国家环保总局自然生 态司的，经历了中国参与国际《生物多样性 公约》《生物安全议定书》的早期谈判、签约和 履行公约的10多年的过程，组织编写了《中国收稿日期：2019-08-10基金项目：国家社科基金重大专项研究项目（19VHJ016）的情况严重，因此就是否立法争论比较大，且始

终也协调不下来。作者简介：杨朝飞（1951—）,男，天津人，法学硕士，中华环保联合会副、武汉大学兼职教授，曾任原国家环保总局、生态环境部副、

、总工程师等职，先后主持了\"全国生态问题调查”“全国生态区划”“中国环境宏观战略研究”等重大课题研究，最早参与推 动了中国绿色信贷、绿色保险、环保税、环保综合名录、环境损害赔偿制度建设等重大的研究与实践,参与了《环保法》《大气

污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》《海洋环保法》《土壤污染防治法》等重要法规以及重要文件起草.第32卷第5期杨朝飞:《生物安全法》的基本原则和制度-23 -中国《生物安全法》立法应当充分满足中国 生物多样性保护和生物安全保障的需求，应当确立

国际社会普遍承认的一些基本原则和制度。以下主

现在地方总是把人工绿化面积作为一个政绩来

宣传，实际上这样的政绩是非常表象的。桜树林从 外面看全是绿的，达到了快速提高森林覆盖率的绿

要谈谈这些原则和制度以及具体条文表达上的立法 化要求，但是到桜树林里面看一看，地下什么都不

意见。长，而且据说桜树还能释放类似除草剂的物质，所 以桜树林里没有鸟，根本不能为生物多样性提供栖

息地的功能。外来物种入侵例子还有很多，比如秋

一、《生物安全法》的基本原则《生物安全法》最重要的基本原则有下列两

天到江浙去看，到处是“一支黄”，长得挺漂亮,

实际上当时也是作为花卉引进来的，现在它在江 项：第一，生物多样性资源的国家主权原则。《生

物多样性公约》谈判期间，中国的很多观点受到

国际社会的认可和接受，当时中国强调一条,任何 物种或遗传资源都是有国家主权的，任何物种只要

查明原产地的，它就要接受这个国家的主权管辖, 任何人来开发利用都得事先跟原产国商量。经过多 方努力，国际社会接受了中国的这个建议，在立法

时，明确了生物多样性资源的国家主权原则。所以

这次中国生物安全立法，一定要宣布中国本土的物 种或遗传资源都具有国家主权的意义，这是极其重

要的第一点。第二，国际上在生物安全的利用方面，非常强 调谨慎原则。谨慎原则并不是咱们现在讲的预防为

主的意思。任何经济建设或多或少都有一定的环境 风险，环境风险有大、有小，有些是可知的，也有

许多是不可知的。譬如说物种引进问题，一方面具 有很大的经济利益，另一方面又存在着许多环境风 险，而且这些环境风险大都是不可知的。在总结经

验教训的基础上，国际上推算了一个概率公式，即

每引进100个物种，只有10%的物种能存活，或 是引进成功。在10个存活的物种里面，就会有

1个成长为优势物种，成为外来入侵物种’外来物 种的概率为1%，虽然概率并不大，可是一旦蔓延

开来，其他所有物种就都面临致命的威胁，生态系 统就会遭受毁灭性的破坏。其实最明显的就是桜

树，我们国家到现在都没有重视。以色列在70年

代的时候，曾经把桜树作为国家绿化的一个优势树 种来推广，后来他们发现桜树一旦长开了以后，当

地的树种就完全丧失了，因此后来以色列又把桜树

作为消灭的对象-我们国家引进桜树种植面积最大 的是广西，接下来是福建、广东、云南、江西等

地，这些地方的桜树现在已经成了重要的经济林。

浙、上海一带已经蔓延。所以很多外来物种入侵的

环境风险都是不可知的，事前很难预测或评估出

来，但到了自然界之后就会很快显现出来，而且后

果难以纠正。二、《生物安全法》的基本制度（一）必须建立遗传资源的惠益共享制度遗传资源的获取与惠益共享一直是《生物多

样性 约》 的主 议题之 ， 国 家已 其作为遗传资源管理体系的核心内容。在联合国谈

判过程中，经过发展中国家的努力，终于将“生

物遗传资源的国家主权原则”写入了《生物多样 性公约》，以保证遗传资源主权国家拥有遗传资

源所有权及对研发成果、知识产权和经济利益的

分享权。2001年10月在德国波恩通过了《遗传

资源获取和惠益共享准则》，公平分享惠益作为 《生物多样性公约》的三大目标之一，其主要目

的是保护和持续利用生物多样性，促进合法获取

遗传资源，保证公正、公平地分享惠益。倡导

“惠益共享”可以确保原产地国在生物资源的出 口合作中获取应有的回报，以体现遗传资源的合

作利用对发展社区经济的真正价值，使当地群众 能够从中获益。中国在制定“十一五”国民经济发展规划纲

的 ， 曾 把 个制 进去， 是 没有很好地跟进落实，所以至今没有把这项制度建立

起来-澳大利亚和新西兰有丰富的遗传资源，所以

他们专门制定了生物多样性保，建立了遗传资

源惠益共享机制，这项制度是生物多样性及其遗传

资源国家主权原则的延伸和贯彻。例如，澳大利亚 首先宣布遗传资源是有国家主权的。这里国家主权 的含义包括三方面内容：首先，有关国家和地区在

-24 -北京航空航天大学学报（社会科学版）2019年9月承认澳大利亚遗传资源主权的基础上实现获取的目 的。遗传资源主权主要体现在一是遗传资源的所有

三、有关《生物安全法》立法的

权；二是生物材料研究的参与权；三是所有遗传资 源商业化潜在价值研究数据、材料和报告的获取

具体条款设计这方面提几个建议：权；四是公平、公正、平等分享因开发生物资源所 产生的科学上和经济上的惠益权。其次，遗传资源

1. 国外遗传资源的获取者应当遵循中国的法

获取者应遵守澳大利亚的有关法律法规。最后，联

邦和州可以视情况对获取澳大利亚遗传资源的

律法规国外

或个人利用中国的 资 的 ，各类活动设立并征收有关税、费。使用遗传资源的

都需要签署一个契约协议书（保证书或是承诺

技术产权进行开发时，包括生物制药、商业种植

等，原则上要求在原产地建立加工厂，解决当地人

的就业，税收要交到当地，总之由此带来的经济收 益也是由双方来共享。实际上，澳大利亚后来把遗传资源的惠益共享

作为扶贫，因为偏远地区生物资源比较丰富的

地方也往往是贫穷、欠发达的地方。遗传资源惠益 共享有两种形式，一种是货币的形式，开发利用遗

传资源需要支付一定的费用，包括研究的费用，本

国科研人员参加研究的工资也要负担；还有一种是

非货币的形式，像研究的成果都是双方共有的，并 且要为当地提供税收等等。（二）借鉴国际公约有关生物安全的一系列重

要制度一是事前知情告知制度。他国要采用中国的物 种，要研究中国的物种，或者要引进中国的物种， 必须事先告知中国，不告知中国的行为都是违法

的，应当受到重罚。二是转基因的标识制度。转基

因产品利用到现在还有争论，这种争论无论在国际

上，还是在国内都可能是长期存在的。国际社会最

后达成的共识是，转基因的所有产品在上市时一定

要标识出来，尊重消费者的意愿，让消费者自我选

择，选择转基因的还是非转基因的，这个权利是消 费者的。三是完善监管。当然这是最重要、最

关键的制度。建立监管大体有两个思路：一个

思路是一件事由一个部门管，其他部门只是配合工

作；另一个思路是要建立相互制约的，即凡是 有商业利益的部门原则上不能直接审批，比如农业

部门负责开发转基因技术，林草部门负责引进外来

物种。为了保证国家和公众的利益，必须要有一个第 三方部门去监督o在主管部门与监督部门之间建立

起制约机制是非常重要的。书），形成固定的格式化的文本，这应该作为一个 制度明确下来。2. 鼓励国内的机构研究开发国外的遗传资源国际上特别是发达国家的生物安全法都有这么

一条，中国也应该鼓励依法对国外生物资源进行研

究和开发。像澳大利亚专门编了一个利用国外

遗传资源的技术导则，指导农业、医药、林业等领

域的遗传资源获取，目的就是要确保国内可以长

期、稳定、便利、低成本地利用国外的遗传资源'

要为此提供优质服务。3. 明确加强国家的生物安全的能力建设目前中国国内生物安全的管控能力、评估能力

还是比较弱的，这个条款还需要财政和人事措施保

障，财政部应该提供经费，也要提供一些人

事编制和机构设置。4. 开展生物安全的风险评估从事生物资源科研开发活动的单位和个人，应

当同时开展生物安全的风险评估，并将评估结果主 动向主管部门报告。一定要把这个责任落实到从事 科研开发的主 ，

求研发者 安关。一旦发现风险，必须马上报告，绝对不能隐 瞒，同时要采取应急措施。因为当前有很多研发者 过度追求经济利益，而置环境风险和健康风险于不

顾，所以必须明确研究开发者的法律责任。5. 建立环境损害赔偿制度即造成生物安全损害的，必须要赔偿。从

国外引来一个物种，或者从事一项生物技术研

发，虽然获得很大经济利益，但却造成了外来

物种的入侵，应当纳入追责事项。是谁引来的，

谁就要把获得的经济收益拿出来用于消灭这个 外来物种。转基因技术和产品也是一样，当事

人除了承担风险评估责任，还必须对造成的损

害承担恢复和赔偿责任。