第２５卷第５期 教育财会研究 ２０１４年１０月 Ｖ０１．２５ Ｎｏ．５ ＳＴＵＤＩＥＳ ＯＦ ＦＩＮＡＮＣＥ ＡＮＤ ＡＣＣＯＵＮ１１ＮＧ ＩＮ ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ ０ｅｔ． ２０１４ 强化高校会计监督促进党风廉政建设 杨怀伟 （阜阳师范学院，安徽阜阳２３６０３７） ［摘要］ 以来，深入推进党风廉政建设。作为高校，如何以实际行动促进学校党 风廉政建设，是当前一项重要任务。本文从加强财务监督的角度，分析了当前高校财务监督存在的 监督资源分散、监督制度不全、监督手段落后、监督信息不透明等问题，进而提出整合监督资源、形 成监督合力，完善监督制度、确保监督有据，创新监督手段、提升监督效果，公开监督信息、适应监督 需要等策略。 ［关键词］ 会计监督；内部控制制度；信息公开 以来，党和国家对财政工作提出了更高 无论是规定的出台、《党政机关厉行 要求，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，财 节约反对浪费条例》的颁布，还是群众路线实践教 税在治邦中始终发挥着基础性、制度性、保 育活动的推进，都体现了执政党对民众反腐倡廉期 障性作用”。高校财务工作要适应新形势、新要求， 待的回应和承诺。高校作为教书育人的重要阵地、 为学校事业发展发挥基础性、保障性作用。当前形 文化传承的重要部门、财政资源的集中领域，也并非 势下，高校财务更应该充分发挥自身监督作用，在党 是一片净土。据媒体报道统计，以来，涉嫌腐 风廉政建设方面要“有所作为”、“大有作为”。 败落马的高校领导已达２９位，２０１４年上半年更有 １ｌ位高校领导落马，冷冰冰的数字背后，实质是脱 一、高校加强会计监督的必要性 离监管后的权力滥用，若要做到“言必行、行必果”， （一）法律法规要求 兑现对人民群众的承诺，必须充分发挥会计监督的 实施财务监督是《中华人民共和国会计法》（以 作用，严格财经纪律，扎好制度笼子，从源头上杜绝 下简称《会计法》）赋予会计人员的一项权利，同时 。 也是应尽的一项义务。《会计法》第三条明确规定 （三）高校管理需要 “会计机构、会计人员必须遵守法律、法规，按照本 进入教育经费的后“４％时代”，高校的财政拨 法规定办理会计事务，进行会计核算，实行会计监 款越来越多，对财政资金的使用和监管必将更加规 督。”以法律的高度要求财务人员必须坚持原则、依 范和严格。以安徽省为例，２０１１年财政拨款６５．８ 法办事，按照规定进行会计核算、实施会计监督。没 亿元，２０１２年由于生均拨款提高至１．２万元，当年 有严格的会计监督，就不能确保会计核算的真实性、 财政拨款达到８８．９亿元，２０１３年拨款方式发生了 可靠性、合法性。 比较大的改革，并首次实施《安徽省支持本科高校 （二）人民群众期待 发展能力提升计划》和《安徽省高等教育振兴计 ［收稿日期］２０１４—０８—０９ ［作者简介］杨怀伟（１９７８一），男，安徽太和人，阜阳师范学院财务处会计师、经济师，研究方向：高校财务管理。 ｌ５ 划》，就高校能力提升计划经费，安徽省２０１３年高校 投入达３０多亿元。两个《计划》的推行，对高校财 务管理提出更高要求：要严格按照部门预算、采 购、国库集中支付、专项资金绩效评价等管理规定， 管好、用好财政资金；提高财政资金的使用效益，不 但是高校理财水平的体现，更是高校办学水平的体 现。 二、高校会计监督现状 （一）监督体系需要优化 高校会计监督体系，包括“内部会计监督、社会 监督、监督”在内的“三位一体”监督体系，三种 监督力量相互影响，相互促进，共同服务于高校业务 开展，但是由于三种监督力量在监督职责、预期目 标、实施手段等方面差异较大，导致目前监督力量各 有不足，难成合力。首先是内部会计监督太软，以财 务部门为主的内部会计监督，是日常性、基础性监 督，由于“内部人”因素，使得财务人员往往出于自 身或部门利益最大化考虑，导致监督失之于“软”。 其次是社会监督太难。社会监督的主体很多，一方 面由于社会监督主体常常扮演“外部人”角色，不可 避免会存在“搭便车”现象；另一方面由于会计信息 不对称，社会监督也很难获得真正的财务信息，或者 获得信息的成本很高，导致监督失之于“难”，失之 于“贵”。再次是监督太远，从高校的业务特点 来看，教学科研是高校的核心业务，教学科研的特点 需要、自由、开放、宽松的环境，客观需要给 予更多的办学自主权，减少行政干预。从高校区位 特点看，高校是建在地方而不受制于地方（）， 但是高校举办地和教育主管部门行政所在地相距较 远，客观上加大了对高校监管的难度，导致监督失之 于“远”。 （二）监督制度需要完善 随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （２０１０—２０２０年）》的深入推行，高校教育改革的力 度不断加大，高校办学范围不断拓展，办学业务不断 延伸，校际联合、校企联合、校地联合不断加强，新问 题、新业务层出不穷，原有的制度体系面临巨大挑 战，如高校内部控制制度不完善，内部控制手段不科 学，业务流程不明确，关键风险点控制不力，致使单 １６ 位经济活动失控、私设“小金库”、账外账、转移资 金、滥用职权、以权谋私等违法违纪行为屡有发生。 有的高校科研经费管理“粗”、“松”，主因是顾虑管 理太严挫伤科研人员的积极性，造成人才流失，进而 影响学校教学科研质量。有的科研人员假借学生名 义，规避公务卡消费，进而套取现金。有的高校存在 着过度“授权”现象，具体是职能部门负责人委托副 职行使部分经费审批权，但是按惯例经济责任审计 只针对“一支笔”（负责人）进行审计，从而导致具有 审批权的副职脱离审计监督，不利于会计监督的实 施。 （三）监督手段需要创新 近年来，财政部门大力推进科学化、精细化管 理，在细化预算编制、加强预算执行、统筹使用结转 结余资金、推进绩效考评、加强财务监督等方面对高 等学校财务管理提出了新的具体要求，高校的理财 环境发生了巨大变化，特别是以部门预算、国库集中 支付、采购、非税收入管理、收支分类、国有 资产管理等为主要内容的财政改革陆续实施，倒逼 高校创新财务监督手段，适应财务管理要求。如以 会计监督的主要抓手——预算为例，从２０１４年开 始，国家要求高校按照《关于印发（高等学校会计制 度）的通知》（财会［２０１３］３０号）文件精神，采用新 会计制度核算，新制度要求高校预算既要按经济功 能编制，反映“干什么”，也要按经济分类予以细化， 讲述“怎么干”，最后还要形成预算绩效考核，反映 “干的效果”。而凭目前的“半手工”手段编制预算， 凭“闭门造车”方式的构思预算，凭“平时慢慢花、年 底突击花”的理念执行预算，以“脚踩西瓜皮，滑到 哪里是哪里”的惯性思维调整预算，显然是行不通 的，需要建立预算分配、执行、调整、问责标准体系， 形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成 有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”全过程 预算管理机制。 （四）监督结果需要公开 从会计目标来看，反映“受托者责任”是会计的 核心目标，高等学校作为教育公共服务的提供者，既 消耗大量的公共财政资金，也消耗大量高等教育服 务购买者资金——受教育者付费（如学费），由于财 政资金最终源于社会，那么不管是财政资金，还是受 教育者付费，作为资金的提供者需要了解资金使用 情况，高校就有义务向出资者特别是社会公众公开 财务信息，反映财务成果。高校财务公开是指高等 学校在法律、法规和规章制度范围内，按照一定的程 序，将学校改革发展的重大财务决策，涉及师生员工 切身利益的财务事项和其他关注的焦点、热点、难点 的财务问题，适时、规范、如实地向教职工、学生和社 会公布的一种制度，是《中华人民共和国信息 公开条例》和《高等学校信息公开办法》的要求，做 好财务信息公开工作，有助于提高高校工作的透明 度、保障师生员工和社会公众的知情权和监督权，推 动高校依法办学、科学理财。因此高校财务信息公 开就不应是高校“自选”动作，而应是“规定”动作， 直接关系到“高等教育强省”目标的实现，关系到 “努力办好人民满意教育”的目标的实现。 三、强化高校会计监督策略 （一）整合监督资源，形成监督合力 １．加强单位内部监督，发挥内部监督的基础性 作用 首先要按照“统一领导、分级管理”的管理模 式，建立和落实各级次各单位各岗位经济责任制，一 级管一级，一级带一级，责任落实到部门到岗位，对 不作为或失职人员，必须严肃追究其责任。从学校 宏观层面到单位业务执行层面，明确岗位职责、量化 考核指标、真正做到“用权必有责、有责必问效、问 效必严格”。其次尽快落实高校总会计师制度。根 据财政部《关于印发（高等学校财务制度）的通知》 （财教［２０１２］４８８号）文件，其中第六条：“高等学校 应当设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行 政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，承 担相应的领导和管理责任。”教育部、财政部关于印 发《高等学校总会计师管理办法》的通知（教人 ［２０１１］２号）第二条：“高等学校设置总会计师岗 位。总会计师为学校副校级行政领导成员。”明确 高校应当设置总会计师，通过设置总会计师，一方面 能够发挥其财务管理专长，在学校决策中发出财务 声音，另一方面利于增强对经济业务的监督作用。 ２．积极引入以注册会计师、资产评估师为主的 社会监督力量 按照转发财政部＜关于加快发展 我国注册会计师行业若干意见＞的通知》（国办发 ［２００９］５６号），对注册会计师业务领域的拓展提出 了建设性目标，要求未来５年内将医疗卫生机构、大 中专院校以及基金会等非营利组织的财务报表纳入 注册会计师审计范围，如果高校财务决算报告纳入 注册审计范围，通过注册会计师审计，可以为高校经 济业务进行把脉问诊，客观上为高校持续健康发展 增设一道“防火墙”，穿上一件“防弹衣”。 ３．构建以巡视制度为主要形式的监督体系 当前巡视制度已经成为国家反腐的一把“利 剑”，巡视组成为反腐的“尖兵”队伍，巡视方式采取 “日常巡视”＋“专项巡视”相结合模式，制定巡视周 期和计划，确保一个巡视期内，巡视范围全覆盖，做 到“不漏不重不偏”，巡视组构成不仅包括教育部 门，还要包括财政、物价、税收、审计部门等。当然， 上述三种监督力量需要有机结合，以内部监督为基 础，以监督作保障，辅助社会监督手段，资源共 享，形成合力，共同为高校健康发展保驾护航。 （二）完善监督制度，确保监督有据 １．建立和完善高校内控制度 按照财政部２０１２年下发的《行政事业单位内部 控制规范（试行）》（财会［２０１２］２１号）中，行政事业 单位的内部控制是指“单位为实现控制目标，通过 制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险 进行防范和管控”。按照《行政事业单位内部控制 规范（试行）》的要求，高校贯彻实施《行政事业单位 内部控制规范（试行）》，把握预算、收支、采购、 资产、建设项目、合同等内控规范实施重点，梳理经 济活动业务流程，明确业务环节分工，分析经济活动 风险，优选风险应对策略，建立健全财务管理制度， 形成内部制衡机制，提高内控管理水平。推进依法 理财、民主理财和规范理财，建立重大事项议事决策 机制，建立财务、内审、纪检监察、基建、资产等部门 以及预决算、收支、采购、建设项目、资产管理、 合同管理等岗位间的沟通协调机制，建立不相容岗 位相互分离和内部授权审批控制机制。 ２．细化财政改革配套措施 按照安徽省教育厅《关于开展“教育经费管理 提升年”活动的通知》（皖教财［２０１４］７号）精神，结 １７ 合财政厅相应经费管理办法，细化高校培训费、会议 费、招待费、劳务费、出国（境）费、差旅费支出细则、 高校要建立财务信息主动公开工作机制，成立 公开领导机构，明确公开职责、程序、方式和时限要 积极适应国库集中支付制度改革要求，进一步完善 “公务卡”管理、部门预算改革管理、采购管理， 非税收入管理、国有资产管理、科研经费管理、项目 绩效评价等制度，严控现金使用，硬化预算约束，强 求。抓紧建立财务信息公开申请的受理机制，制定 依申请公开财务信息的工作规程，明确申请的受理、 审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效保障 申请人的合法权益，维护财务信息公开工作秩序，按 照“谁公开、谁审查，谁公开、谁解释”原则做好财务 化预算执行，规范采购、严格科研经费管理，努 力提高财政资金使用效益。 （三）创新监督手段。提升监督效果 １．加快推行预算管理信息化 预算是公共财政管理的重要抓手，通过预算方 式进行资金分配是实现财政治理的重要手段，为解 决而当前手工预算编制不能满足财政制度经济科目 核算问题，预算执行“两张皮”问题，预算调整随意 性问题，需要构建科学有效的预算管理平台，以预算 管理平台为纽带，实现财政国库集中支付平台和预 算单位账务处理系统无缝有效衔接，从预算编制、预 算调整、预算执行、预算分析方面实现动态化、全方 位、共享式管理，便于预算单位动态预警、及时监控 资金使用。 ２．加快推进票据管理电子化 票据管理电子化，是财政科学化规范化管理的 必然要求，是从源头预防的利器，是规范非 税收入分配秩序的“电子眼”。通过现代信息技术， 实现财政部门、用票单位之间信息互联互通，充分发 挥票据“以票控费、以票管收”的作用，促进用票单 位财务管理规范化，提高票据监管和非税收入征收 管理水平。利用系统电子开票、自动核销、资金监 管、统计分析等功能，发挥源头控制、以票控费、全程 跟踪、加强监管的作用。 ３．加快项目管理信息化 高校的竞争力集中体现在教学科研水平上，教 学科研既是高校经费投人较多的领域，也是社会关 注的焦点问题，考虑教学科研项目数量多、经费金额 大、渠道来源广，加强教学科研经费管理，成为现实 问题，在此建议通过推行项目经发卡管理，实现项目 的动态查询、高效管理、透明操作，让教学科研人员 “能干事、干成事、不出事”。 【四）公开监督信息，适应监督需要 １．推进信息公开机制“规范化” １ ８ 信息公开工作。 ２．推进公开内容“明细化” 国家从高校信息公开的宏观角度出台了《办 法》，对推动高校财务公开指明了方向，教育部《关 于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》 （财函［２０１３］９６号）要求加大高校财务信息公开力 度，推动各高校公开预算决算信息，细化公开信息至 财务“项级”科目。高校应根据自己的实际情况，出 台财务公开的具体办法，保证将财务公开真正落到 实处。要坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的 原则，进一步细化信息公开目录与内容，尤其对社会 关注较高敏感问题如“三公”经费、个人财产公示， 敢于在阳光下“暴晒”，对事关师生员工切身利益的 重大事项，更要实施“全过程”公开。 ３．推进公开手段“现代化” 现代化的显著特点是信息化、动态化，传统的纸 质媒介、宣传窗栏等手段固然能够起到信息公开的 作用，但是远不适应当前的讯息传递要求。要想真 正推动财务公开，必须充分借助现代化的媒介手段： 网站、微博、微信、短信平台、ＱＱ群、公众互动留言 等手段，积极研究ＸＢＲＬ财务报告形式，最大限度的 推动财务信息公开，接受群众监督。 参考文献 ［１］梁勇，干胜道．论我国高校财务监督问题研究［Ｊ］．财政 监督，２ｏ１４，（７）． ［２］包跃芳．加强高校内部财务监督提升财务管理水平［Ｊ］． 经济研究导刊，２０１２，（２２）． ［３］张井阁，张凤霞．加强高校内部会计监督防范财务风险 问题探讨［Ｊ］．经济师，２０１０，（０６）． ［４］于淑梅．强化高校会计监督职能的战略性路径分析［Ｊ］． 中国外资，２０１１，（１０）． ［５］赵帅．高等学校内部控制问题探讨［Ｄ］．重庆：西南财经 大学，２０１３．
