维普资讯 http://www.cqvip.com —Ｉ 垒 △Ｉ工ＵＤＩ研夯与掾索 ２６ 以普世的观点来看．土地是人 非法转让土地的行为：擅自更改土 类的生存之本。经济建设．各项社 地用途的行为；非法占地行为：违 会事业的发展都离不开对土地的 法闲置土地、荒芜耕地行为；应当 需求。土地又是不可再生的资源． 依法收回国有土地使用权．或者临 加之庞大的人口基数．土地资源在 时用地使用期限满后．当事人拒不 我国就显得尤为稀缺。因此．在各 退还土地的行为；拒不履行土地复 种利益的驱动下．各种类型的土地 垦义务的行为等。 违法行为便不断出现．严重违背了 土地管理方面的违法行为主 “十分珍惜、合理利用土地和切实 要是指土地管理人员在执行管理 保护耕地”这一基本国策．同时也 职能的时候违反土地管理法律法 给社会带来了诸多不稳定因素。因 规的行为。表现为无权批准征用、 而，加强土地违法行为的惩处力 使用土地的单位或者个人非法批 ±地违法行为及 治理对策研究 ■刘爱民 度，研究土地违法行为的治理对 准占用土地；超越批准权限非法批 策，对保护土地资源、促进社会经 准占用土地：不按照土地利用总体 济可持续发展、降低土地违法现象 规划确定的用途批准用地；违反法 的发生、建设社会主义和谐社会有 律规定的程序批准占用、征用土地 着重要的意义。 的；侵占、挪用被征用土地单位的 一、土地违法行为种类 征地补偿费和其他有关费用的行 １，按违法行为属性划分 为等。本文主要探讨的是在土地利 按照违法行为属性划分的土 用方面的违法行为及其治理对策。 地违法行为．主要有土地权属方面 ２．按违法主体划分 的违法行为，土地利用方面的违法 土地管理法主要约束的是土 行为和土地管理方面的违法行为。 地管理工作中的土地管理者和土 土地权属方面的违法行为主 地管理相对人。依据当前我国土地 要是指涉及到对土地所有权和使 违法行为主体多元化特点，本文总 用权的侵权行为；对土地所有人或 结土地违法行为主要有针对土地 使用人土地相邻权的侵权行为；对 管理者的土地违法；针对土地 土地破坏性使用而导致的侵权行 管理相对人的法人土地违法、个人 为和对土地承包权的侵权行为。 土地违法和社会组织土地违法。 土地利用方面的违法行为指 土地违法行为是指 的是在利用土地的过程中对土地 或部门在土地管理中不 造成了损害或对土地所有权、土地 按照法定程序，不顾法律、滥用权 使用权人造成了侵权。主要表现有 力．给土地使用者开通“方便之 维普资讯 http://www.cqvip.com 砷究与探索Ｓ 垒 门”：在监督检查土地使用者对土 地的使用情况时，对于违规用地查 处不力。地方成为土地违法的 上级监督．把“非法”行为合法化。 除了欺骗性发展态势外，土地违法 垒！工 ｌ 往今来．土地一直是财富的象征。 封建时期．帝王对有功之臣最大的 奖赏也是授予其封地，可见土地的 重要性。然而当今社会，有些地方 为了自己一时的政绩。不顾社 会的长远利益，粗放型的将土地随 意的向用地单位放行，而这些都打 着为了当地经济腾飞的旗号。他们 没有想到．科学的发展。可持续的 发展才是真正的发展，以牺牲后来 几代人的利益来换取当前的一时 发展，只是一种虚假的繁荣，只是 一手段也逐渐向隐蔽性发展。主要表 现在地方任意出台土地优惠 ，擅自改变土地用途。在国务 主体．是近年来我国土地违法行为 所表现出来的一个主要特点。 企业土地违法形式主要有骗 院及国土资源部近几年的强势打 压下．纯粹性的建设用地项目违法 取批地、非法占用土地、闲置土地、 非法转让或倒卖土地使用权、违反 土地利用总体规划或用地协议擅 正逐步减弱，取而代之的是一些地 方以建设社会主义新农村、农业开 发为名．进行非农业建设，经常以 开发“果园”、“庄园”、“农家乐”和 自改变土地用途等。 个人土地违法主要表现在骗 取批地、非法占地、非法转让、倒卖 建设现代化农业园为名，获得土地 使用权，然后改变用途．搞旅游休 闲甚至房地产开发。也有许多以办 青少年教育基地、发展高新技术产 业为名的园区，将以划拨方式取得 的土地改变用途开发房地产等。 ２．当地幕后参与．隐蔽性 强 土地使用权、非法建设、买卖宅基 地、擅自改变土地用途等。社会组 织土地违法主要包括社团、行会、 中介等在内的社会组织在进行社 会活动的过程中，违反了有关土地 法律、法规而需承担法律责任。社 会组织土地违法主要表现在骗取 种表面现象．其带来的损失是难 ２．处罚力度不够．违法者有恃 以弥补的。 无恐 处罚的目的是为了惩戒违法 主体以防违法主体再犯。一旦处罚 力度不足以起到警戒作用时．不但 对违法主体就起不到任何积极的 作用。而且还会刺激潜在土地违法 行为的出现。一些地方和国土 资源管理部门依法行政的意识不 强，对于土地违法行为的处理不能 批地、非法占用土地、闲置土地、擅 自改变土地用途等。 ３．按违法性质划分 经过最近几年的集中整治，单 纯意义上的法人、自然人等擅自违 法占地案件已不多见．许多违法用 地案件的背后都或多或少有着政 府在其中发挥着重要的作用，有些 以行为性质为划分依据的土 地违法行为主要有土地行政违法 行为、土地民事违法行为和土地刑 事违法行为。土地行政违法行为指 的是行为人违反土地管理法律、法 地方借新农村建设之名义，进 行大规模的村镇搬迁建设。使得原 本在此处的企业不得不搬迁到他 处。由于得不到建设用地的指标， 坚持原则，往往以罚代法．敷衍了 事，以批评，罚款、补办手续等方式 来处理。甚至处理对事不对人．反 规，依法应当承担相应行政责任的 行为：土地民事违法行为指的是民 而助长了违法者的违法心理。 对房地部门移交的强制拆除的案 件规定了相当严格的受理门槛。据 笔者了解。至少浙江省、上海市的 当地只能口头答应企业“先上 车后买票”。造成了违法用地。需要 指出的是，新农村建设并不是新村 事主体因过错而违反有关土地管 理的民事法律、法规，损害其他民 事主体的合法权益而应承担民事 庄建设．如果没有从内涵上改变农 村发展，即使把农村建设为城市． 高级人民都有类似关于房屋、 法律责任的行为：土地刑事违法行 为指的是行为人违反土地管理法 规划等非诉行政执行案件有关问 题的协调会纪要等形式的文件．对 涉及房屋拆除的非诉案件的执行 也取代不了农村落后的面貌。另 外。土地违法行为的产生往往伴随 律、法规，情节严重，依照刑法的有 关规定已构成犯罪并依法需承担 相应刑事责任的行为。 二、我国土地违法行为特征 １．种类多样．欺骗性强 着的和国有资产的 流失。很多土地违法行为都涉及到 权钱交易。从此种意义上说，土地 进行了严格的。使得我们土地 执法部门处理的案件得不到全面 有效的执行，而有些部门正是 违法行为发生的过程也是国有资 产流失的过程。 三、土地违法行为根源 １ ・】益驱动盲目发展 看到了《土地管理法》不同于刑法、 刑事诉讼法等法律，处罚性不强． 违法后大都批评了事，最多在经济 上受点处罚，而这些处罚对于违法 后的利益而言是十分微薄的，因而 与以前单纯的不经批准．非法 占地相比，目前我国土地违法手段 和方式比以前更具有欺骗性 主要 表现为弄虚作假、钻的空子： 土地作为不可再生的资源．其 本身的稀缺性注定了其高价值，古 巧立各种名目、，规避法律、和 有恃无恐，往往以为了当地经济的 ２７ 维普资讯 http://www.cqvip.com
＿＿＿ｌｌ＿●Ｓ △ 垒Ｉ工 旦 研究－＝－５探索 四、土地违法行为的治理对策 １．树立科学发展观．坚持可持 续发展战略 发展为借口，在错误的政绩观和发 誉。其次，应明确各相关部门的协 助配合职责，土地违法行为查处要 以土地执法监察部门为主、多部门 协助办案的体系。这样既保证了土 地执法部门行使职权的性．也 形成～个土地执法监察大格局。这 几年来，我国土地违法行为呈现了 主体多样化、性质恶劣化的特点， 展观的引导下进行招商引资．经常 与企业部门站在一起，不支持、不 配合，甚至阻碍土地执法监察工作 人员工作的开展。 ３．土地行政执法机关权力配 置缺失 经济发展中急躁情绪产生的 根源在于把经济增长看成是目的， 而不是手段。如果不抛弃这种观 念，急躁情绪就很难克服。可持续 发展是我国的发展战略，这一战略 的核心是从以前单纯追求经济增 长转向统筹人口、资源、环境与经 济社会的协调发展。这种科学发展 观强调经济增长是实现人类发展 这一目标的手段，而不是目的 是 增长为人类服务，而不是人类为增 长服务。要把科学发展观从理念变 化现实，必须采取具体的措施，把 这种要求输入到我国政治和经济 运行系统的各个环节。在政治系统 中，可以把全面发展、协调发展、可 持续发展用比较科学的方法予以 笔者在长期从事土地执法工 作中体会到，土地管理部门执法手 段先天不足是一个普遍性的问题。 很多地方因为招商引资等经 济发展原因成为违法主体．土地行 政主管部门对于是没有处罚 权的，这时需要求助于、 和监察机关，在第一时间参与到查 处土地违法行为中来。因为一旦政 府或者领导人成为了违法主体，这 宗土地违法案件必定经济损失大、 社会危害大。为了减少成为违 现行《土地管理法》第８３条规定“责 令限期拆除在非法占用的土地上 新建的建筑物、构筑物和其他设施 的．建设单位或者个人必须立即停 止施工，自行拆除；对继续施工的， 做出处罚决定的机关有权制止。 ……期满不起诉又不自行拆除的， 由做出处罚决定的机关依法申请 人民强制执行，费用由违法者 承担”。这就是说，拆除违法建筑物 法主体，土地执法监察部门应该做 好汇报，说明违法事实、法律规定、 问题的严重性，阐述查处的理由， 只有人民才有权强制执行．法 律并未赋予土地行政主管部门强 制执行其行政处罚决定的权力。就 标准化，用以评估、考核和领 导干部的政绩，对急功近利的决策 予以约束。在经济运行系统中，要 把土地供给、集约利用作为经 济运行的重要手段．坚决杜绝初级 层次的招商引资、盲目的重复建设 和经济的粗放发展．充分意识到我 国土地匮乏的现状，十分珍惜和合 以取得的理解，争取的支 持。同时还应做好与上级土地行政 主管部门的沟通，在必要的时候通 过上级土地行政主管部门向上级 笔者经手的案件来看，真正依靠法 院予以拆除的并不存在。而在有据 领导汇报或者求助。 （２）加大处罚力度，多种处罚 形式结合 可查规定中．只在１９９５年原土地管 理局发布的《土地违法案件查处办 法》第３６条规定“依法收到限期拆 除新建的建筑物和其他设施处罚 的单位和个人，继续施工的，做出 土地违法行为的行政、民事和 刑事处罚措施有多种，所有现行的 法律都应得到有效的执行。首先， 在刑法的执行上，根据目前我国的 刑法，凡是对土地刑事违法行为达 到量刑幅度的，就应当交由相应的 司法机关予以刑事处罚，而不能仅 给予民事或行政处罚了事。其次， 要采用多种处罚形式结合的处罚 方法以加大处罚力度。即如果违法 主体是企业，除了要对其所在单位 进行财产罚，还应加大对其法人的 理使用我国有限的土地资源，以长 远的眼光看待我国土地利用的现 处罚决定的土地管理部门有权对 继续施工的设备、建筑材料予以查 封，并发出《查封决定书》，送达当 事人。被查封的财物，由做出处罚 决定的土地管理部门加封封条，任 何人不得擅自动用”。这个规定不 实问题，真正贯彻可持续发展的战 略。 ２．规范职能部门职责．加大违 法处罚力度 （１）明确职责。多部门协同 首先，应明确土地执法职能部 门的权限，执法的目的。如果在刚 发现时就能够立即加以制止，执行 可能得到真正的落实，因为该规定 并没有强制力作后盾。至于业界呼 吁的赋予土地执法行政机关先行 拆除权，笔者也不敢苟同。因为行 政权力的过分扩张是很可怕的，与 司法公正、社会正义相比，这点牺 起来会容易得多，教育和防范的效 果也要好得多。但是。对于土地行 政主管部门只有行政处罚决定权， 而没有强制执行权，这一点， 方面应给予积极的回应。不能只是 申诫罚和行为罚，在名誉、信誉以 及人格等方面降低其社会评价，或 者吊销违法主体的营业执照。在市 场经济发展越来越成熟的今天，个 人信誉度在从事市场活动时显得 牲还是应该的。如何平衡好二者之 间的关系，尚需要一个过程。 ２８ 查而不处，徒损土地执法部门的声 维普资讯 http://www.cqvip.com 研究与搞索 ＳＨＡＮＧＨＡＩ ＴＵＤＩ■ｌ越来越重要，因而，申诫罚甚至比 财产罚对于打击违法行为来得有 效 违法不究、重罪轻罚或者以罚 代刑本身已是一种违法行为，这种 违法行为导致的直接后果就是法 整套制度和办法，加强指导、考核 和监督。这样，逐步形成一个上下 减少土地违法行为；因为征地与出 让土地过程中产生的增值收益的 分配市场化了，行政干预将从这个 领域退出，从而减少以租代征和中 衔接、富有效能的管理，以排 除地方行政干预。遏制地方保护主 义。使土地资源得到切实保护和有 效利用 间环节现象的发生。 产权制度是市场经济的基础。 是一切交易的前提，只有完善的产 权制度，才能有正常的交易，才能 有良好的市场秩序。大量土地违法 行为的产生与我国土地产权制度 的不完善有很大关系。完善土地产 权制度应从以下三方面入手。一是 律遭到轻视，一旦如此，违法发生 率也会提高。因此。为打击土地违 第三．提高土地利用总体规划 的权威性。要抓住两个关键环节： 一法、降低违法行为发生率，加大处 罚力度的同时，也要加大查处力 度。 ３．改革和强化土地的国家管 理职能 是提高土地利用总体规划的科 学性，坚持实事求是，做好与城市 总体规划和其他规划的协调工作。 二是明确规划和土地部门的职责 分工．对于改变原规划用途的用地 首先．应强化宏观和监督 完善划拨土地使用权，明确产权主 体、权利及交易条件；二是完善农 民集体土地产权。改革征地制度的 前提就是要承认和保护农民集体 土地所有权．让农民集体经济组织 或农民在符合国家规定的条件下， 真正拥有占有、使用、经营和处置 的权利．如果没有这一前提。征地 管理 坚持实行最严格的耕地保护 制度．牢牢把握保护耕地的主线， 严格控制农用地转为建设用地的 总量．加强对各地保护耕地、节约 集约利用土地、维护健康的土地市 场环境的监督管理。 其次。深化土地管理改 革。一方面，应按照的部署。认 项目．应交由规划部门予以处理， 避免土地和规划部门权力形式的 重叠．把实施管理的职能放在国土 资源管理部门，避免规划或为迎合 开发商或的需要随意修改规 划。 ４、加快推进征地制度改革进 程．完善土地产权制度 改革是难以进行的：三是积极探索 土地产权制度深层次的问题包括 真实施省级以下国土资源管理体 制改革，强化省级及其国 改革征地制度的关键在于合 理分配农用地转为建设用地产生 的增值收益．让农民分享中国经济 增长的利益 改革征地制度应从两 方面入手 首先要缩小征地范围。 国有土地所有权如何行使的问题， 其权益如何体现的问题。农民集体 土地所有权交易的问题 完善土地 产权制度是我国土地市场秩序根 本好转．大规模消除土地违法行为 的根本途径。土地产权制度的完善 意味着对土地交易不适当行政干 预的退出．意味着土地产权主体能 够在权利明确的前提下追求交易 的利益最大化。增加了交易收益的 土资源主管部门的管理职能，特别 是强化对规划的实施管理和执法 监察责任。另一方面．应加强对省 级国土资源管理部门领导干部的 双重管理和业务指导。要紧紧围绕 职能履行、依法行政，积极探索一 要严格规定动用征地权的条 件．就是因公共利益的需要：要严 格界定公共利益，把其余用地包括 经营性用地排挤出征地范围．这部 分用地可以在市场中购买。包括向 集体经济组织或农民购买．当然这 种购买要接受国家的行政管理：缩 小征地范围带来的好处：一是减少 确定性，加之强有力的执法管 理，将会大幅度地减少土地非法交 易数量。这将是一个漫长艰难的过 程。 了交易环节，土地交易变成了交易 双方的事情：二是提高了农民在土 地交易中的谈判地位，可以有效保 障失地农民的权益 其次要提高征 地补偿标准。征地意味着被征 地单位必须将土地卖给。补偿 标准应该按照市场价格确定．而不 是硬性定价。更不是无条件地压低 补偿标准。改革征地制度将会有效 地控制征地规模。控制占用耕地． 总之，要解决土地违法现象屡 禁不止和周期性问题，不能再走治 理一反复一再治理一再反复的老路 了。必须采取治本之策。从、机 制、法制等方面入手。加快制度建 设。从源头上加以解决 （作者单位：上海市房屋土地 资源行政执法总队） 同 ２９
