最高人民对于进镇入户农民的土地承包经营权的指导性案例
内容摘要：最高人民于2020年12月28日发布《关于进镇入户农民土地承包经营权的指导性案例》（法释1号）。该指导性案例从法理、程序三个方面对在征地拆迁纠纷中适用法律问题进行了详细阐述和指导。案例1:《江苏省南通市如东县、江阴市城市管理行政执法局房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效。案例3:《江苏省徐州市鼓楼区经济开发区人民、徐州市鼓楼区城乡建设委员会国有土地使用权出让合同纠纷申请再审裁定书》驳回当事人再审申请。案例4:《江西省于都县住房和城乡建设局土地行政处罚裁定书》被驳回处罚决定不影响当事人请求确认其行政处罚行为违法的诉讼请求。案例5:《山东省沂水县农村集体经济组织关于土地承包经营权补偿费分配管理办法》与相关法律法规不一致为由撤销补偿费分配决定不具有法律依据。案例6:《重庆市万州区司法局行政复议决定书》驳回申请裁定不符合法定程序。
一、基本案情
1999年9月5日，经村集体经济组织成员大会讨论通过，村集体收回农民集体所有的土地，实行统一安排使用、统一经营管理。1995年6月26日，万州区国土资源局对该地块以每亩147365元价格进行公开出让。1997年6月25日，万州区土地开发整理中心（下称“万土中心”）以每亩52825元的价格与重庆市锦江房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，并于1997年6月25日交付万土中心使用。2000年5月15日，万土中心办理了相关土地使用证。2001年7月13日，万土中心与龙港事处签订了《城市道路建设用地使用权出让合同》或《国有土地使用权出让合同补充协议》、关于签订《万土中心国有土地使用权出让合同补充协议》的补充协议或《万土中心国有土地使用权出让合同补充协议》或《万土中心国有土地使用权出让合同补充协议》。2001年8月13日万土中心与
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龙港事处签订《龙港街道城市道路建设用地使用权出让合同》。2001年8月13日万土中心向龙港事处缴纳国有土地使用费7480元，龙港事处于2003年8月12日返还万土中心6588万元后并无异议。龙港事处不服万土中心原作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，向人民提起诉讼并请求撤销决定。
二、裁判结果
江苏省徐州市鼓楼区人民经审理认为，村民委员会系集体经济组织的派出机关，是行使农村集体经济组织的管理职权的机关，在农村基层组织选举中具有相当广泛的代表性和权威性。村民委员会为履行职责做出的各项行政行为，均应受村民委员会领导。村民委员会在作出行政行为前，应当充分听取村见，保障村民合法权益不受侵害。本案中，村民委员会决定撤销涉案补偿安置决定并履行相应行政职责的行为，没有事实依据、法律依据，本院不予支持。此外，被告徐州市鼓楼区城乡建设委员会作出的行为对原告张某不利。张某以某村委会违法剥夺其合法权益为由提起诉讼请求，不能成立。其诉请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：准予再审；撤销原判，发回重审；本案发回重审后重新审判。案件受理费500元，由申请人张某负担。宣判后，双方当事人均未提起上诉或抗诉。
三、法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款“农民集体所有的土地属于村集体经济组织所有。村民小组或者村民委员会对村内的土地进行承包经营的，应当依照法律规定由本集体经济组织批准，并将批准结果通知村民。被批准人对土地承包经营有异议的，可以依法申请重新实施承包经营”。第三十七条“承包期内，妇女儿童作为家庭成员可以按户申请
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迁入户或者提出保留原承包地的要求”。第三十“在承包期内，发包方不得以调整承包地用途等为由调整农户承包地的土地经营利用结构，不得收回农户承包地。发包方不得以调整承包地用途等为由减少或者免除农户向发包方交纳的土地承包费”。第四十四条“承包期内，发包方不得收回农户承包经营的土地”。第四十五条“承包期内无承包方申请再次发包土地的，发包方不得收回农户承包地”、“承包方申请再次发包土地时已经丧失了原有的土地承包经营权或者放弃了原有的土地承包经营权但没有丧失原有经营权的，发包方不得收回其承包土地”。第四十六条“农村集体经济组织成员有下列情形之一的，不得获得土地承包经营权:（一）以家庭承包方式退出土地承包经营权并在原居住地生活或者不在原居住地生活但尚未取得承包经营权的”、“（二）流转其承包地或者收回承包地后又流转的”等。第四十七条以上情形应当符合法律规定申请重新实施农村土地承包法第二十五条规定的“审批条件”。
四、典型意义
《中华人民共和国土地管理法》第三条第二款规定：“土地的用途管制，由依照法律规定的权限确定。农村集体经济组织行使土地经营管理权，应当依照法律规定向本集体经济组织成员进行公开，并报县级以上农业行政主管部门备案。农村集体经济组织行使土地承包权，应当按照省、自治区、直辖市的规定向本集体经济组织成员公开。发包方应当按照省、自治区、直辖市规定的程序取得承包土地后，重新发包土地。”本案中，原告甲、乙均为农村集体经济组织成员，甲为具有完全民事行为能力的成年农民，乙系年满18周岁的未成年人而乙系未婚青年，且有在农村生活和劳动的能力。经审查，原被告双方签订的协议符合《中华人民共和国合同法》第三百零七条第二款规定的效力要件；原被告签订协议书时年龄均为18周岁以上青壮年；原告甲、乙不具备民事行为能力人资格；本案诉争《江苏省南通市如东县、江阴市城市管理行政执法局房屋拆迁补偿安置协议书》合
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法有效，双方对协议是否签订无争议；被告出具协议书是否具备履行法定程序等问题并未在本案审理过程中予以解决，也未提交新证据证明被告作出协议的合法性，本案亦不具有提起本案诉讼的法定事由。本院对此不予支持。本案所涉法律适用问题具有一定指导性意义。
五、问题探讨
本案争议的焦点是“进镇入户农民的土地集体决议”是否有效这是当事人提出的第一个疑问。第一个问题是，集体决议与行政行为是否具有同一性根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第一款规定，农村村民一户只能拥有一份土地承包经营权或者一项农村集体经济组织成员资格。根据颁布〔1996〕757号《关于土地流转若干问题的决定》规定：“农村集体经济组织应当依法保护农牧民的土地承包经营权”。土地流转是农村村民自治不可或缺的重要内容，也是实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化、提高农村社会管理水平、促进人口和资源环境相协调的重要措施。《土地管理法》第四十条第二款规定：“土地的所有权、承包权、经营权分置完成以后，依法由农村集体经济组织收回土地经营权或者农村集体经济组织依法将土地承包经营权分置给其他农户。”可见，土地权利由农村集体经济组织收回后，必须要有土地使用权人才能取得土地承包经营权。
读完这些内容，对最高人民对于进镇入户农民的土地承包经营权的指导性案例有了更
多
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理
解
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