农村土地资本化趋势及管理要点

农村土地资本化趋势及管理要点

中国人民大学公共管理学院 罗舒雯

在我国城镇化快速发展过程中，面临着增量土地资源紧缺、存量土地节约集约利用程度低、耕地资源流失严重三大问题。如何实现土地资源的优化利用？笔者认为，应综合考虑社会发展的经济、社会生态效益，走土地资本化的利用模式。

土地资本化的提出

严格地说，由于我国城乡二元的体制，土地资本化目前来看包括两个层面的含义：一是城市土地资本化，主要是城市土地储备制度和招拍挂制度。二是农村土地资本化，现阶段农村土地资本化运作主要有三种形式：承包租赁、产权（经营权）拍卖和股份合作。城市土地资本化已经基本上实现了，只是需要在制度上进行进一步完善。而农村土地资本化仅仅是个开始，个别地方在中央政府允许下开展了试点。本文所提的土地资本化，主要是指在统筹城乡发展基础上的农村土地资本化。

土地资本化的基本定义是：通过土地租赁、土地股份制等制度设计，把土地通过金融机构或其他机构集中起来重新整合，实现土地使用权市场化流转并产生收益的过程。

理解土地资本化，需要注意两点。第一，土地资本化并不等同于“土地私有化 ”，私有化是一个所有权概念，而土地资本化是一个经济学意义上的金融概念。也就是说，土地资本化并

非是以改变土地所有制或者土地产权关系为基础，而是以土地使用权作为操作对象，通过一定的融资方式，达到盘活土地资源的目的。

第二，土地资本化概念在马克思的政治经济学里也是一个重要的范畴，是指 “对已经变成生产资料的土地进行新的投资，也就是在不增加土地的物质即土地面积的情况下增加资本 ”。实现资本化以后，土地不再是单一的生产资料，而是成为农民手里的 “资本 ”，成为获得市场利润的 “本钱 ”。

土地资本化现状及几种模式评价实质上，改革开放以来，土地资本化一直在不同程度地进行着，只不过这个过程较为隐性、被动。不论是前期的农村土地家庭联产承包责任制，还是现在的集体建设用地流转试点，都是在探索土地资本化路径。2005年，《国务院关于深化经济体制改革的意见》明确指出，要进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。浙江、广东、山东、宁夏等省区在此过程中形成了各具特色的资本化尝试。

广东省佛山市南海区 20世纪 90年代探索实施的“南海模式 ”。对土地集中实行统一规划，划分为农田保护区、经济发展区和商住区，实行统一管理，以土地或厂房形式出租给企业；将集体土地、财产和农民承包经营权折算成股份，再分配给村民，村民按股权比例分红。

该模式的特点在于，在不改变土地所有权性质的前提下，使农民不仅获得土地使用权的收益，而且还获得土地增值的级差收益。此模式适宜在人多、地少、工业化程度高的较发达地区推广。浙江省绍兴县 2001年推行的 “绍兴模式 ”。基本做法是，在坚持土地所有权和承包权不变的前提下，农户可以按照土地使用权市场化要求，将土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人。该模式坚持 “确保所有权、稳定承包权、搞活使用权 ”的原则；依法、自愿流转，不搞强迫流转，不搞行政定价。同时不改变土地的农业用途，确保耕地复耕能力，防止在耕地上擅自搞固定建筑。该模式适宜在经济条件好、农村金融发达、人多地少的地区推广。

宁夏回族自治区平罗县 2006年试行的 “平罗模式 ”。该模式的基本做法是，农民把土

地存入“合作社 ”然后得到一部分收益（ “土地利息 ”），合作社再把这些土地 “贷 ”给企业，收取费用，以这两者的费用差作为合作社利润。这一过程和货币存贷有点相似，实质是将土地使用权资本化，促进农业的规模化、集约化经营和农民增收，起到了加快农地流转，合理利用土地资源的作用。该模式适宜在土地条件好、人均土地占有量大的地区推广。

山东省枣庄市徐庄镇 2008年试行的 “徐庄模式 ”。基本做法是以土地入股合作社为基点，以土地产权交易所为载体，以土地使用产权证为融资基础，以金融机构提供担保贷款为依托，地方司法机关出台规范性文件为保障，通过政府积极引导推动，实现了土地的规模化经营和资本化运作，使农村资产资本化改革向前迈出了一步。该模式适宜在人多地少、资产相对低廉的地区推广。

但总体上，目前的农村土地资本化仍然处于零星试点阶段，仍然面临着利益分配和制度推广方面的困境。尽管农村土地资本化从自发到成为范式还有一段路要走，但这个过程中积累的经验十分宝贵。

土地管理部门面临的挑战

应当说，土地资本化是经济发展到一定阶段的必然产物，但其可能带来的问题不容忽视。一是加剧用地矛盾。土地资本化将土地的资源属性进一步与金融结合，因此具有了金融产品的风险，在现阶段金融体制尚不完善的背景下，土地资本化可能产生操作层面的问题，导致圈地占地的行为，给土地管理带来更多的难题。面对这些问题，土地管理部门应从制度和操作等方面应对。

利用土地资本化这一契机，进一步探索农村土地制度创新之路。首先，应该思考如何盘活广阔的农村土地，如何使农民切实享受到土地改革的成果；其次，要考虑如何在政府、集体以

及个人的利益博弈中更好地发挥协调作用；再次，土地管理部门在此过程中应担负起不断纠正、调整的重任，探索出既满足基本生存又能保证社会稳定持续发展的土地管理之路。

制定与本地域土地资本化相适应的管制措施。土地资本化过程中，巨大利益驱动必然产生很多不规范用地行为。而通过制定适当的土地用途管制措施，使行政手段这一“有形的手” 介入土地使用权流转过程，有效分摊并降低土地用途管制成本，并且提高土地利用质量和效率。

尊重市场配置的基础性地位，深化土地资本化综合配套改革。土地资本化这一过程不可能是孤立的，它必然涉及土地管理部门以前可能很少接触的方面和从未处理过的问题。这就需要通过一系列过渡的实施方案，以减少土地资本化过程中的阻力和障碍，运用多种手段如行政、经济、法律等多管齐下，在初期进行引导，在中期进行平衡，在后期进行监管。

摘自《中国土地》2011.06