特色小镇和小城镇建设问题与对策研究

叶青清

（湖北省社会科学院长江流域经济研究所，湖北武汉 430077）

摘要：特色小镇和小城镇建设作为实现新型城镇化高质量发展的重要抓手，一直是学界关注的热议话题。本文系统分析当前特色小镇和小城镇建设存在的问题与原因，提出未来特色小镇和小城镇建设的举措，以期为决策提供有力支撑与可操作性建议。关键词：特色小镇；小城镇；新型城镇化；建议中图分类号：[F292]

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文献标识码：A

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文章编号：2096-4609（2019）19-0016-002

下几点：

（一）部门分工不明确

特色小镇建设需要地方各部门积极配合，明确分工，权责分明。有关部门在建设各类特色小镇过程中发挥了积极推动作用的同时，也带来了“政出多门”等问题。再加上有的部门对小城镇、特色城镇概念、定位把握不准，对自身客观情况了解不够，建设过程中未能创新机制，盲目建设。

（二）部分地区理念存在偏差

一是认识不到位。部分地区依然按照传统的高新区、高发区建设和规划思路来建设特色小镇。二是创新意识不强。缺乏改革创新意识，对提出的创新引领精神领会不够，对绿色发展理念认识不深，对国土空间规划布局、“多规合一”、紧凑式空间布局等规划理念应用不足。

（三）地方发展阶段存在客观差异性一是从城镇化发展趋势上研判。我国中西部地区仍处于工业城镇化加速阶段，城市群带动作用不明显，发展不成熟；中心城市集聚效应发挥不足，县域经济发展薄弱，基于此阶段的地区发展特色小镇和小城镇建设的难度较大。二是从产业结构来分析，中西部地区产业基础薄弱且分散、自主创新能力较弱，很容易追逐相同热点进行同质化建设。三是从投资环境上来看，中西部地区民营经济不发达，优质企业少、融资成本高，经济发展缺乏活力，加之基础设施建设欠账多，特色小镇建设成本高，不少地方采取出让优质土地和资源、举债配套大量启动资金的方式吸引企业。然而一旦介入，又很难把握好与市场的边界，容易陷入大包大揽的困境。

三、特色小镇和小城镇建设的建议特色小镇不同于传统意义上的小镇，它是集特色产业、人文景观、生产生活生态融合为一体，城镇范围在几平方公里，拥有一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建

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近年来，特色小镇和小城镇建设如火如荼，涌现出不少成功案例。不少地区将特色小城镇建设与乡村振兴战略紧密结合，与精准扶贫有机结合起来，稳步推进供给侧结构性改革。努力搭建创新创业、城乡统筹、惠及群众的新平台，取得了一定进展，积累了不少成功经验。但也存在认识不清、概念混乱等问题，出现了盲目发展、特色不鲜明、小城镇建设同质化严重、企业主体作用发挥不足等倾向。2017年12月，国家发展改革委等四部门在充分调研基础上，印发实施了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，进一步明确了特色小镇和特色小城镇发展方向和目标定位。

一、特色小镇和小城镇建设存在的问题分析

小镇经济作为现代经济演进过程中的重要模式，是步入城市化后期的欧美国家推动小城镇发展的重要抓手。这类欧美小镇聚集了众多历史经典元素和现代新兴产业，正在彰显其强大的生命力。我国人口规模庞大、空间分布广泛，城镇化要素集聚能力稍显不足。因此，建设好一定数量的特色小镇既有利于国土空间结构的优化和生态安全的保障，又有利于供给侧结构性改革和新旧动能转换。当前，部分地区在小城镇建设过程中依然存在认识不够、概念混乱等问题，少数地区甚至存在房地产化和加重地方债务风险的苗头。总结当前特色城镇和小城镇建设过程中存在的问题，归纳起来有以下几点：

（一）概念不清，定位不准

一是概念把握存在偏差，未能准确理解特色小镇建设的空间范围。二是概念混淆，着重建设打造小镇特色定位，忽视城镇内部的综合功能与设施配套。三是把特色小镇等同于高新开发区或者产业园区，产城人文融合不足。四是泛化特色小镇概念，部分地方将招商手册里的建设项目冠名为特色小镇。

（二）发展重速度轻质量·16·

一是跟风发展，攀比成风。忽略当地实际情况，只管盲目发展，追求建设速度。据国家发展改革委统计，在省级层面上，2018年全国有10个省（区、市）提出拟在未来3-5年建设100个特色小镇。二是粗放用地，重增量扩张轻存量改造，不重视城市或城镇内部的内生挖潜，脱离原有乡镇规划另辟新区大搞建设，造成国土资源浪费。三是忽视环境保护问题。少数地区县（市）不重视山水林田湖的生态保护，生态保护意识不高，三条红线把控不严，存在挖山填湖、破坏山水田园、侵占基本农田、占优补劣的现象。

（三）发展定位不准，同质化明显一是未能立足地区特色，缺乏特色产业有力支撑，跟风发展。类似文化小镇、生态旅游小镇、“基金小镇”等小镇形态屡见不鲜，内容重复，同质化明显。二是自身特色挖掘不足，拿来主义风盛行，成功的特色小镇规划设计存在多处复制的现象，导致小镇内生力严重不足，发展潜力令人担忧。

（四）主导多，市场推动少一是中西部地区特色小镇建设呈现出“热”“市场冷”“急”“市场稳”的现象。二是未能遵循市场规律，结合地区自身的产业优势，没有仔细做好前期市场调研，跟风发展热门产业。二是融资比例失调，投资比例过高，民间资本参与比例不高。三是政企角色混淆，干预过多，大包大揽，缺乏统一的专业化机构进行运营管理，难以把准市场需求的脉搏。

（五）盲目举债，财政金融风险加大一是投入大，占比高，民营资本占比明显不足。二是对存量债务和新增债务缺乏统筹安排，认识不清，忽视本地财政实力，盲目投资，举债建设小镇。对偿债资金来源缺乏考虑。

二、特色小镇和小城镇建设问题的原因分析

在建设特色小镇的过程中，产生上述问题的原因是多方面的，具体来讲可归纳为以

智言智语1.创建信用引领精准扶贫示范点建立机制完善“信用引领精准扶贫示范点”农户、农业专业合作社、涉农企业的信用评定，破解金融信用信息不对称难题。对信用较好的精准扶贫对象，从、利率、贷款额度上给予更多的支持和倾斜，充分发挥信用引领精准扶贫的导向作用。

2.巧借农权抵押化解担保难题当地农商行致力于盘活农村山林地资产，积极推进林权抵押贷款业务，对经营主体拥有的林地所有权、使用权和林木所有权作为抵押，按认定价值的50%进行贷款支持，并率先推广农权抵押管理系统。

（四）环境因素层面

全面落实全省农村“组组通”公路三年大决战信贷支持，及时将信贷支持任务分解落实,优先支持农村通组公路建设项目及其他交通道路建设项目，全面改善农村交通基础设施建设。2018年底，发放“组组通”贷款不低于12亿元。

四、执行成效分析（一）扶贫信贷资金投入增加

该县通过实施“三动”连步金融精准扶贫模式，成功创新和推广金融产品5个。截至12月末，各项贷款余额934783万元，同比增长17.18%。已发放金融精准扶贫贷款余额402517万元，同比增长15.23%，其中个人精准扶贫贷款余额51784万元，同比增长33.05%，带动7766户建档立卡贫困户脱贫。用于发展生产经营的、合理的精准扶贫贷款面达94.25%。截至5月末，全县农村综合服务平台282个，行政村覆盖率达100%。（二）金融生态环境明显改善

目前，在当地人民银行的金融指导下，该县已形成普惠金融服务中心、助农脱贫流动服务站、农村综合服务平台、农村金融社保一体化服务平台为一体的“一心一站两台”金融生态格局，建立健全了农村金融基础设施，提升了基础金融服务水平和获得率。

（三）金融支持扶贫产业规模化、多元化

一是与贵州省供销社联合社、“贵农网”“农经网”，一同建设集农产品销售电商化、农业技术专业化、农资配送物流化、农户生活便利化、金融服务综合化于一体的创新型“农村电商服务站+农村金融服务站”，提升深度贫困县电商“黔货出山”和“工业品下乡”双向通道金融服务水平。二是积极推广运用农村金融致富学校的 “5+”模式（即“农村金融致富学校+普惠金融+教育培训+服务平台+电商服务站+文化传播平台”）。截至2018年5月末，累计建

智库时代 立农村金融致富学校12所、教学实践基地10家，举办贫困户培训及创业宣讲25期，共计培训动员贫困户1019人。

（四）带动贫困户脱贫增收效果明显在当地人民银行及地方、金融机构的共同努力下，该县脱贫成效显著。截至12月末，建档立卡贫困户已脱贫49个贫困村2.54万人，贫困发生率由17.55%下降到11.66%，下降了5.个百分点。其中，人民银行和金融机构帮扶的建档立卡贫困户已脱贫9193人。

【作者简介】周清清（1988-），女，硕士研究生，研究方向为公共绩效管理、财务管理。

【参考文献】

[1]王安才.金融支持脱贫攻坚问题的调查研究——以云南省大关县为例[J].财政监督,2017(18):78-85.

[2]陈亚芬.农村金融支持脱贫攻坚的实践与思考[N].金融时报,2017-12-18(011).

[3]郭爱君.金融支持甘肃深度贫困地区脱贫攻坚的思考[J].甘肃金融,2018(2):4-6.

[4]黄庆香.加大金融扶贫支持力度 助推脱贫攻坚产业发展[J].纳税,2018,12(25):123+126.

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制镇。特色小城镇是推动县域经济转型升级的重要一环，也是供给侧结构性改革的重要平台和实现新型城镇化高质量发展的重要抓手。因此，结合前文的分析，为进一步推动特色小镇和小城镇建设健康有序发展，提出一下几点建议：

（一）合理借鉴，因地制宜打造特色小镇

浙江特色小镇经济在全国范围获得成功，主要依靠本身所具备的经济发展要素和产业基础，它是经济发展到一定阶段的产物。 当前，全国各地区发展还存在不平衡、不充分地现象，因此在小镇建设中应该要按客观规律制定发展方针，科学把握浙江经验，合理借鉴，学会因地制宜的“照镜子”，避免照搬照抄。积极打造战略型新兴产业，集聚高端产业和产业高端化方向，推行实施绿色减量化生产模式；落实贯彻生态优先绿色发展理念，大力发展生态旅游、生态农业；以优势主导产业为引导，立足本地区基础条件，进一步有效整合产业、人才、技术、资金等高端资源要素。·18·

（二）加快构建“三生融合”空间，实现小镇“美丽经济”

建议突出以人为核心的城镇化为指导，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，进一步构建“生活圈”便捷、“服务圈”完善和“商业圈”繁荣的小镇模式，加大产城人文融合发展力度，提高集聚人口能力和人民群众获得感。尽量保留原住居民生活空间，加快小镇产业结构优化升级，进一步提高小镇经济可持续发展能力。保护特色景观资源、生态资源，切实贯彻生态优先，绿色发展理念，将小镇美丽资源转换为“美丽经济”。

（三）严控房地产化倾向，科学规划特色小镇

建议各地区立足本地客观实际，综合考虑本地区吸纳就业能力和常住人口规模，科学规划用地比例，从严控制房地产开发，避免出现盲目推进房地产项目的圈地运动。

（四）严格节约集约用地，严守生态保护红线

小城镇和特色小镇建设必须切实践行生态优先，绿色发展的新发展理念，落实最

严格的耕地保护制度和最严格的集约用地制度，严守三条红线，把生态环境保护、环境污染防控放在首位。特色小镇和小城镇发展边界的划定要遵循土地利用总体规划和城乡规划，避免大拆大建，重复建设，要注意城镇内部挖潜。

(五)加强环境治理，实现减量化增长建议加强环境治理设施建设，把防止污染放在首位，防止引入高污染高能耗产业。对准入的产业进行严格把关，以绿色考核等管理手段对入住的企业实行定期监督。应加快推进节能减排，实现减量化绿色增长，促进绿色新兴产业的发展。

【作者简介】叶青清（1988-），女，博士，助理研究员，研究方向为区域经济与城镇化发展。

【参考文献】

[1]阮晓东.特色小镇:立足产业,“严”字当头[J].新经济导刊,2018(4):72-76.

[2]李学锋.特色小镇建设:回归本质理顺机制[J].城市,2017(10):20-24.

[3]王瑞红.划定生态红线共筑制度长城[J].资源与人居环境,2017(3):6-7.